II OSK 729/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Bk 11/10 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie niewyznaczenia obszaru oddziaływania budynku inwentarskiego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, postanowieniem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Bk 11/10, odrzucił skargę J. W. na bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie niewyznaczenia obszaru oddziaływania budynku inwentarskiego. W uzasadnieniu powyższego postanowienia wskazano, że przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnego postępowania, które przewidywałoby odrębne ustalanie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko. Obszar oddziaływania inwestycji na środowisko ustala się w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Zdaniem Sądu ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko nie może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, zatem nie może podlegać kognicji sądu administracyjnego. Skargą kasacyjną J. W. zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie – zaniechanie merytorycznego rozpoznania skargi i jej odrzucenie pomimo, iż: - ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko stanowi czynność materialno-techniczną organu administracji, a tym samym podlega kognicji sądu administracyjnego; - skargą objęta była bezczynność organu administracji polegając na niepodjęciu żadnych rozstrzygnięć pomimo wniosku skarżącej (ani w sensie normatywnym, ani pozytywnym); 2) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i nie objęcie kontrolą działania organu administracji publicznej (bezczynności) polegające na niewyznaczeniu obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko. Ze względu na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do merytorycznego rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku i zasądzenia na rzecz pełnomocnika wyznaczonego z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według maksymalnej dopuszczalnej stawki 150 % według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że bezczynność organu w tej sprawie związana jest z zaniechaniem rozpatrzenia i wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez Wojewodę Podlaskiego w przedmiocie wniosku skarżącej o podjęcie czynności zmierzających do realizacji treści prawomocnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06), a mianowicie na wyznaczeniu obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości A. H. na środowisko. Skarżąca domaga się uznania i zakwalifikowania wyznaczenia obszaru oddziaływania inwestycji na środowisko jako czynności materialno-technicznej organu. Powołując się na ww. orzeczenie NSA z 28 marca 2007 r. skarżąca stwierdziła, że określenie terenu i poddanie ocenie raportu oddziaływania stanowi inne czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zakwalifikować należy jako czynności materialno-techniczne, a tym samym czynności, których zaniechanie podjęcia przez organ podlega kontroli i kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.): 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Kwestią zasadniczą dla każdej sprawy sądowoadministracyjnej jest ustalenie przedmiotu tej sprawy – jest to niezbędne dla wykonywania efektywnej kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i sprawowania w tym zakresie wymiaru sprawiedliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie Sąd I instancji obowiązany był ustalić właściwy przedmiot skargi. Z treści zaskarżonego postanowienia wynika, że przedmiotem kontroli Sądu I Instancji była bezczynność Wojewody Podlaskiego w przedmiocie niewyznaczenia obszaru oddziaływania budynku inwentarskiego. Sąd I instancji odrzucił powyższą skargę z uwagi na to, iż przedmiot zaskarżenia nie jest objęty zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Z treści skargi J. W. nie wynika natomiast w sposób jednoznaczny, że jej przedmiotem jest właśnie bezczynność organu w ww. zakresie – w uzasadnieniu skargi wskazano bowiem, że mimo iż od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, minęło 35 miesięcy, Wojewoda Podlaski nie wykonał nałożonego na niego ww. wyrokiem obowiązku. Również treść załączonych do ww. skargi pism nasuwa wątpliwości co do właściwego określenia przez Sąd I instancji przedmiotu niniejszej sprawy. W skardze kasacyjnej skarżąca także podnosi, iż w niniejszej sprawie bezczynność Wojewody Podlaskiego związana jest z zaniechaniem rozpatrzenia i wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia przez ten organ w przedmiocie wniosku skarżącej o podjęcie czynności zmierzających do realizacji treści prawomocnych rozstrzygnięć sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., II OSK 208/06). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż przywoływanym konsekwentnie przez skarżącą wyrokiem NSA uchylono decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia (...) grudnia 2004 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku. W uzasadnieniu tego wyroku podkreślono, że uchylenie ww. decyzji oznacza ponowne rozpoznanie odwołania przez organ odwoławczy. W takiej sytuacji, przed ponownym rozpoznaniem sprawy, Sąd I instancji powinien wezwać skarżącą do sprecyzowania przedmiotu skargi przez wskazanie, czy jest nim bezczynność Wojewody Podlaskiego w rozpoznaniu odwołania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), czy bezczynność tego organu polegająca na niewyznaczeniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego - dopiero rozstrzygnięcie tej kwestii umożliwi właściwe rozpoznanie skargi J. W. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, bowiem żaden z przepisów ww. ustawy nie pozwala na zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej na postanowienie o odrzuceniu skargi (zob. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07). Koszty związane z niniejszym postępowaniem będą mogły być przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu I instancji w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi.