II SA/Bk 300/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia poprzedniego stanu wód lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza S. z [...] kwietna 2008 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 300,00 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Pismami z dnia 1 i 7 lipca 2007 r. M. B. zwrócił się do Starosty G. o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu części rowu melioracyjnego znajdującego się na działce o numerze geodezyjnym a położonej we wsi K., uszkodzonego przez sąsiada. Starosta G. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007r (nr [...]) przekazał niniejsze wnioski zgodnie z właściwością Burmistrzowi S. Decyzją [...] września 2007 r. Burmistrz S. nakazał K. N. przywrócenie poprzedniego stanu wód na działce o numerze geodezyjnym a położonej we wsi K., będącej własnością Skarbu Państwa w terminie do dnia 31 października 2007 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania K. N. SKO w Ł. decyzją z dnia [...] października 2007 r. (nr [...]) uchyliło w całości decyzję burmistrza i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Burmistrz S. kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. (nr [...]) umorzył postępowanie w sprawie nakazu przywrócenia poprzedniego stanu wód na gruncie w celu umożliwienia swobodnego spływu wód opadowych w obrębie działki o numerze geodezyjnym a położonej we wsi K. Od powyższej decyzji odwołał się M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. (nr [...]) ponownie uchyliło decyzję burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Burmistrz S. po rozpatrzeniu sprawy po raz trzeci, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. (nr [...]) odmówił wydania decyzji nakazującej K. N. przywrócenie poprzedniego stanu wód lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na działce o numerze a położonej we wsi K. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w wyniku dokonanych w dniu 14 kwietnia 2008 r. oględzin działki o numerze a oraz analizy zebranych dowodów ustalono, że przedmiotowa działka jest własnością Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę G. Według zaś danych z ewidencji gruntów i budynków teren ten jest zakwalifikowany jako pastwiska trwałe. Dalej organ wyjaśnił, iż na kontrolowanej działce nie ma i nigdy nie było zlokalizowanych żadnych urządzeń wodnych, a w trakcie oględzin nie stwierdzono zalewania działki M. B. na wniosek którego wszczęto postępowanie. Ustalono, że K. N. korzysta z działki o numerze a zgodnie z umową użyczenia gruntu z dnia 24 października 2007 r. zawartą pomiędzy nim, a Starostą G. Podczas oględzin w terenie stwierdzono również, że K. N., aby zapobiec gromadzeniu i rozlewaniu się wód opadowych i roztopowych wykonał wykop na działkach będących jego własnością umożliwiający odbiór i swobodny spływ wód w kierunku zachodnim zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu. W tak ustalonym stanie faktycznym nie zachodzą, zdaniem organu, przesłanki zawarte w art. 29 ust.1 pkt 1 w zw. z ust.3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne w postaci zmiany stanu wody na gruncie wpływającego szkodliwie na grunty sąsiednie. Dodatkowo Burmistrz S. nadmienił, że wniosek dowodowy polegający na uzyskaniu opinii biegłego hydrologa nie został uwzględniony, gdyż na tym etapie postępowania do całkowitego wyjaśnienia stanu faktycznego wystarczająca jest wiedza i doświadczenie życiowe pracowników organu. Przesłanką zaś powołania biegłego jest niezbędność uzyskania przez organ specjalnych wiadomości z zakresu określonej dziedziny wykraczających poza wiedzę ogólną z tego zakresu. W przedmiotowej sprawie nie było natomiast takiej konieczności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. B. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść przepisu art. 29 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne wyjaśniając, że organ prowadzący postępowanie w sprawie winien jednoznacznie ustalić, czy na działce prowadzone są jakiekolwiek działania mogące wpływać na zmianę stanu wody na gruncie, a zwłaszcza na zmianę kierunku odpływu znajdującej się na tym gruncie wody opadowej lub kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przypadku zaś stwierdzenia, że na kontrolowanym gruncie nie są dokonywane jakiekolwiek zmiany stanu wody wpływające negatywnie na grunty sąsiednie, organ winien odmówić zobowiązania właściciela gruntu do przywrócenia stanu poprzedniego na gruncie, czy też wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W przedmiotowej sprawie, jak ustalono w trakcie oględzin, na działce o numerze a nie ma i nigdy nie było zlokalizowanego żadnego urządzenia służącego do odprowadzania wody, a rów, jaki wykopał K. N. po swojej stronie działki powstał w celu odpowiedniego odprowadzania wód opadowych z działek będących jego własnością oraz działek będących własnością jego sąsiada M. B. Ponadto na dzień dokonania oględzin nie stwierdzono, aby działka stanowiąca własność M. B. była zalewana przez wody z gruntów sąsiednich. W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, jakoby obecnie zaistniała zmiana stanu wody na gruncie skutkująca odpowiedzialnością K. N. z art. 29 ustawy Prawo wodne. Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie, albowiem, po pierwsze Burmistrz S. nie był zobowiązany do wykonania w trakcie oględzin próby, czy na działkach sąsiednich możliwe jest wykonanie prac rolnych oraz poruszanie się ciężkim sprzętem, a M. B. nie wnioskował o przeprowadzenie takiego dowodu. Po drugie, w toku niniejszego postępowania nie zachodziła potrzeba dopuszczania dowodu z opinii biegłego hydrologa, gdyż dla ustalenia, czy na działce o numerze a prowadzone są jakiekolwiek działania mogące wpływać na zmianę stanu wody na gruncie, nie było potrzeby uzyskiwania wiadomości specjalnych. Końcowo Kolegium podkreśliło, iż postępowanie administracyjne prowadzone z urzędu przez P. Urząd Wojewódzki w B., nie ma bezpośredniego związku z niniejszym postępowaniem. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiódł M. B., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 10, 28, 75, 77 oraz art. 78 k.p.a. oraz art. 29 §3 ustawy Prawo wodne, poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy, zebrania wyczerpującego materiału dowodowego w celu wyjaśnienia stanu zmian na gruntach sąsiednich oraz powstałych szkód w obrębie działki o numerze a, a także niezapewnienia udziału wszystkim stronom postępowania. W uzasadnieniu swojego pisma Skarżący wskazał, że istotą sprawy są szkody spowodowane przez K. N. poprzez zajęcie w czerwcu 2007r. działki o numerze a, będącej własnością Skarbu Państwa, na której zlokalizowany jest naturalny ciek wody, przez co wody opadowe zbierane z części wsi K. nie mają możliwości swobodnego spływu, a zmiana ta powoduje szkody dla gruntów sąsiednich. Dalej skarżący podkreślił, że organy obu instancji nie dokonały też analizy stanu faktycznego i prawnego, z uwagi na wykonany przez K. N. w okresie poprzedzającym oględziny, rów bez pozwolenia wodno-prawnego. Organy nie przeprowadziły w tym zakresie żadnych dowodów, pomijając jednocześnie konieczność rozważenia, czy w sprawie nie zachodzi naruszenie art. 5 ust.1 prawa budowlanego w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki o ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpatrzeniu powyższej skargi wyrokiem wydanym w dniu 27.11.2008r. sygn. akt IISA/Bk 529/08 oddalił skargę. Sąd podkreślił, że art. 29 ustawy Prawo wodne stanowi, iż właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na właścicielu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, właściwy organ może, w drodze decyzji, nakazać mu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W postępowaniu w sprawie niniejszej ustalono, iż przedmiotowa działka jest własnością Skarbu Państwa, a użytkownikiem jej jest K. N. Działka ta stanowi naturalne obniżenie terenu, z niewielkim ciekiem wodnym, który nigdy nie podlegał melioracji (nie figuruje w ewidencji). Wody opadowe z działek K. N. są odprowadzone w kierunku wschodnim zgodnie ze spadkiem terenu a nadto użytkownik wykopał na swej działce rowki ułatwiające odprowadzanie wód opadowych nie tylko ze swojej działki, ale też z działki skarżącego, co potwierdził on na rozprawie sądowej w dniu 20.11.2008r. K. N. dokonał wyrównania terenu na części działki a poprzez nawiezienie ziemi w celu zapewnienia sobie niezbędnej komunikacji między działkami. Nie doprowadziło to jednak do zmiany stosunków wodnych w obrębie działek skarżącego. Oględziny w dniu 14.04.2008r. nie wykazały aby działka skarżącego była zalewana przez wody z innych działek, zaś obawy skarżącego co do możliwości ich zalewania w przyszłości nie mieszczą się w granicach rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji w ocenie WSA za słuszne zostało uznane stanowisko organów administracji o braku wystąpienia przesłanki z art. 29 ustawy Prawo wodne do wydania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego stanu na gruncie, bowiem nie doszło do zmiany stosunków wodnych, która wyrządzałaby szkody sąsiadom. Na skutek skargi kasacyjnej M. B. od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24.02.2010r. wydanym pod sygnaturą II OSK 418/09, orzekł o uchyleniu wyroku sądu wojewódzkiego i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. NSA stwierdził, iż wyrok sądu wojewódzkiego zapadł po uznaniu za prawidłowe postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy ewidentnie postępowanie to było nieprawidłowe. Jako stronę postępowania nie potraktowano bowiem Starosty G., reprezentującego właściciela działki a – Skarb Państwa, który użyczył grunt osobie trzeciej, a użytkownika tej działki (K. N.), który nie był samoistnym posiadaczem nieruchomości, ani jej właścicielem czy użytkownikiem wieczystym. Już tylko ta okoliczność, w istocie polegająca na wadliwej wykładni art. 29 Prawa wodnego polegającej na przyjęciu, tu w sposób dorozumiany, że to osoba trzecia, a nie w właściciel gruntu, jest adresatem norm w tym artykule zawartym, wystarczyło do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Niezależnie od powyższego NSA stwierdził, że zasadne okazały się też zarzuty natury procesowej zawarte w skardze kasacyjnej. Ustalenia organów administracji, zaakceptowane przez WSA, oparte zostały na wyniku kolejnych oględzin, które nie potwierdziły zalania gruntów sąsiednich mimo, iż pierwsze oględziny wykazały, że zasypanie części rowu doprowadziło do zmiany stanu wody na gruncie i zalewania gruntów skarżącego. Organy nie ustosunkowały się do rozbieżności w wynikach oględzin. W postępowaniu administracyjnym nie uwzględniono też wniosku dowodowego skarżącego, pomimo, iż pominięcie wnioskowanego dowodu wydaje się być nieusprawiedliwione. Naruszono przepisy procedury administracyjnej gdyż nie wyjaśniono szczegółowo stanu faktycznego, nie odniesiono się w pełni do zgromadzonego materiału dowodowego i nie wyjaśniono szczegółowo motywów rozstrzygnięcia na tle zebranych dowodów. WSA akceptując wadliwe ustalenia organów naruszył wymogi procedury sądowoadministracyjnej. NSA zwrócił uwagę na to, iż organy administracji wiele miejsca i czasu poświęciły ustalaniu czy rów pełnił funkcję melioracyjną, podczas gdy to nie miało istotnego znaczenia w sprawie, bowiem wystarczające było, że jako naturalne zagłębienie w ziemi pełnił faktycznie zadanie odprowadzania wód z danego terenu, zaś częściowe zasypanie go mogło doprowadzić do zakłóceni stosunków wodnych na gruncie. Jak to wynika z akt sprawy, właściciel działki sąsiedniej, któremu Starosta G. udostępnił przedmiotowy grunt na podstawie umowy użytkowania, nawiózł ziemi w obrębie tego rowu po to, aby ułatwić dostęp do znajdującej się w jego bliskości własnej zabudowy (budynku stodoły), gdyż wody zalewające teren utrudniały korzystanie z tego budynku. Oświadczenia złożone w tym zakresie znajdują się w aktach sprawy, lecz w ogóle nie zostały wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Treść oświadczeń powinna była skłonić organy do przeprowadzenia właściwych dowodów. Oddalenie skargi w tych warunkach było przedwczesne, bez rozważenia przez WSA zadań sądu administracyjnego i obowiązku rozpoznania sprawy w aspekcie legalności rozstrzygnięcia organów bez względu na zarzuty, jakimi posługuje się strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, ponownie rozpoznając skargę M. B. zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu. O zasadności zarzutów skargi przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24.02.2010r. uchylającym poprzedni wyrok sądu I instancji oddalający skargę M. B. Zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu została przekazana sprawa do ponownego rozpatrzenia, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje – jak jest przyjęte w literaturze przedmiotu i orzecznictwie – zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Co do prawa materialnego, mającego w sprawie niniejszej zastosowanie, NSA stwierdził, iż wynikające z art. 29 ustawy z dnia 29.07.2001r. Prawo wodne obowiązki w zakresie utrzymania właściwego stanu wód na gruncie, obciążają właściciela tegoż gruntu. Wynika to wprost z treści przepisu. Art. 29 ust. 1 ustawy prawo wodne stanowi, iż to właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich 2. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie W myśl zaś ust. 2 art. 29 na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkoda dla gruntów sąsiednich. Jeżeli przy tym spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Naczelny Sąd Administracyjny zauważając, iż nakazy wynikające z art. 29 ustawy Prawo wodne mogą być kierowane do właściciela gruntu, wytknął sądowi wojewódzkiemu zaakceptowanie braku ustalenia przez organy administracji właściwego kręgu stron postępowania administracyjnego, a konkretnie pominięcie uczestnictwa w nim reprezentanta właściciela działki numer a, którym jest Skarb Państwa, a z której to działki korzysta uczestnik postępowania K. N. wyłącznie jako posiadacz zależny na podstawie umowy użyczenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał też za uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie zarzucanych skargą M. B. naruszeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, które zbagatelizował wojewódzki sąd administracyjny, przede wszystkim pominięcia wniosku dowodowego skarżącego o dopuszczenie dowodu z opinii hydrologa na okoliczność jednoznacznego stwierdzenia stanu faktycznego wód gruntowych i powierzchniowych zbieranych z części wsi K. w obrębie działki o numerze a, ich ukształtowania, kierunku odpływu oraz ewentualnie powstających szkód spowodowanych zmianami dokonanymi przez K. N., a także możliwości i potrzeby wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obecny skład orzekający będąc związanym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdza, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Mimo trwającego od lipca 2007r. postępowania administracyjnego, nie zostały wyjaśnione w sposób właściwy okoliczności sprawy. Sąd zgadza się ze skarżącym, iż u źródła niepełnych ustaleń, mogła lec okoliczność bazowania przy ich dokonywaniu wyłącznie na wiedzy i doświadczeniu życiowym pracowników organu, które nie było wystarczające do właściwej oceny sprawy z punktu widzenia stosowanej normy prawnej art. 29 ustawy Prawo wodne. Zmiana stosunków wodnych w świetle art. 29 ustawy Prawo wodne, wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych, a szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to długotrwały proces, wymagający obserwacji, niejednokrotnie niedający się stwierdzić w czasie jednorazowych oględzin (vide: teza wyroku WSA w Białymstoku z dnia 3.02.2009r. sygn. IISA/Bk 609/08, dostępnego w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W sytuacji, gdy istnieje – jak w niniejszej sprawie – różnica stanowisk skarżącego i sprawcy zarzucanego zakłócenia stosunków wodnych, co do znaczenia spornego cieku dla systemu odprowadzania wód z terenów wokół położonych, opinia biegłego może być jedynym dowodem przesądzającym o istnieniu związku przyczynowego między funkcjonowaniem cieku (naturalnego zagłębienia terenu) a stanem wód na gruntach sąsiednich oraz wskazującym – w razie przesądzenia tego związku – rodzaj koniecznych do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Bezsporna jest w sprawie kwestia ingerencji K. N. w naturalne ukształtowanie terenu poprzez nawiezienie ziemi w obrębie działki numer a po to, by ułatwić dostęp do własnej zabudowy. Opinia biegłego pozwoliłaby ustalić, czy naturalne zagłębienie w ziemi (działka numer a) pełniło zadanie odprowadzania wód z terenu wokół tj. było naturalnym ciekiem wodnym zaliczanym wprost do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (vide: art.. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 24.10.1974r. oraz art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne z 18.07.2001r.) Reasumując postępowanie administracyjne powinno być powtórzone. Obowiązkiem organu w pierwszej kolejności będzie ustalenie w sposób właściwy kręgu stron postępowania administracyjnego a następnie dokonanie – przy wykorzystaniu wszelkich środków dowodowych, w tym opinii biegłego – ustaleń w zakresie opisanym szczegółowo w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...].01.2008r. Nr [...], którego zalecenia, przytoczone w skardze, nie zostały – jak słusznie zauważa skarżący – wykonane. Przy ocenie sprawy organ winien uwzględnić ewentualne zmiany w zakresie stanu faktycznego i prawnego, jakie zaszły w okresie od wszczęcia postępowania administracyjnego do daty rozstrzygania sprawy, a które mogą mieć wpływ na treść decyzji. Chodzi tu między innymi o faktyczne działania podjęte przez K. N. już po ingerencji w naturalne ukształtowanie terenu, zmierzające do zapewnienia właściwego odpływu wód z terenów wokół oraz wzmiankowaną przez K. N. zmianę stanu prawnego działki numer a. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Konsekwencją uwzględnienia skargi stało się zamieszczenie w wyroku stwierdzenia o niemożności wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania sądowego przed sądem I instancji (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).