II OSK 2238/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 147/10 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku rozbiórki oddala skargę kasacyjną. II OSK 2238/10 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku rozbiórki. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 28 stycznia 2002 r. S. K., właściciel nieruchomości przy ul. [...] 10 w Otwocku poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Otwocku, że właściciel nieruchomości przy ul. [...] 12 – K. S. wybudował na tarasie murek, który zagraża bezpieczeństwu ludzi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku, pismem z dnia 20 lutego 2002 r., zawiadomił właścicieli nieruchomości przy ul. [...] 10 i 12 o wszczęciu postępowania w sprawie "wybudowania murku na tarasie od strony ulicy z odprowadzeniem wód opadowych na działkę sąsiada". Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 6 marca 2002 r. na nieruchomości przy ul. [...] 12 K. S. oświadczył, że murek ma 85 cm wysokości i 150 cm długości oraz że pełni rolę balustrady. Częściowo wykonał go S. K.. K. S. zobowiązał się, że do dnia 30 maja 2002 r. przykryje murek terakotą. Decyzją z dnia [...] października 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie "murku na tarasie budynku mieszkalnego usytuowanego przy ul. [...] 12 w Otwocku". W motywach decyzji organ wskazał, że sporny murek był wybudowany przed nabyciem nieruchomości przez obecnych właścicieli. Nawet jeżeli nie był on przewidziany w projekcie budowlanym, to uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie legalizuje jego istnienie. Wykonanie go nie stanowi ponadto istotnego odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę. Brak jest zatem podstaw do prowadzenia w ramach nadzoru budowlanego postępowania w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Po rozpoznaniu odwołania S. K. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa, decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ stwierdził, że przedmiot postępowania nie został wskazany w sposób precyzyjny, a określenie "murek na tarasie" jest zbyt ogólnikowe i nie indywidualizuje przedmiotu postępowania. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku, decyzją z dnia 7 października 2009 r., odmówił nałożenia na B. i K. S. obowiązku rozbiórki murku o wysokości 0,85 m i długości 1,50 m usytuowanego na tarasie (od strony ulicy) budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, położonego przy ul. [...] 12 w Otwocku. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. K., utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek S. K., który domagał się rozbiórki murku usytuowanego na tarasie od strony ulicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] 12 w Otwocku. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że sporny murek o wymiarach 0,85m x 1,50m, pełniący rolę balustrady został wykonany przed nabyciem nieruchomości przez B. i K. S., a także zakończeniem robót budowlanych związanych z realizacją obiektu mieszkalnego posadowionego na ich nieruchomości. Obiekt został przyjęty do użytkowania (potwierdzenie przyjęcia oraz decyzja Starosty Otwockiego z dnia 6 marca 2000r. zezwalająca na częściowe użytkowanie obiektu). Z materiału dowodowego wynika także, że murek nie był przewidziany projektem budowlanym oraz że posiada obróbki blacharskie, co zostało potwierdzone podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 18 stycznia 2005 r. (dokumentacja fotograficzna). Znajduje się w dobrym stanie technicznym. Zdaniem organu II instancji powiatowy organ nadzoru budowlanego prawidłowo wskazał, że wykonanie spornego murku jest nieistotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę. Jego realizacja nie mieści się w katalogu istotnych odstępstw, o których mowa w art. 36 a ustawy Prawo budowlane. Skoro zaś stanowi nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego, brak jest podstaw prawnych do nakazania jego rozbiórki oraz przeprowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w oparciu o art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. K. podniósł, że naruszone zostały obowiązki i kompetencje organów nadzoru budowlanego, wynikające z art. 6 i art. 7 kpa oraz art. 83 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 36a ustawy Prawo budowlane i jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa). Wskazał także, że w czasie budowy segmentu B. i K. S. wprowadzili następujące istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego: powiększyli powierzchnię zabudowy, zwiększyli kubaturę, zmienili elewację, wykonali dodatkowe wejście do piwnicy, nakryli zjazd do garażu stropem, nie wykonali trzech przewodów kominowych. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Otwocku zostały wydane zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W razie wszczęcia postępowania na wniosek strony, to żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania. Treść żądania wyznacza bowiem rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a tym samym wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Z akt sprawy wynika, że postępowanie administracyjne prowadzone przez organy nadzoru budowlanego zostało wszczęte na wniosek S. K., który domagał się rozbiórki murku usytuowanego na tarasie od strony ulicy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. [...] 12 w Otwocku. Zdaniem Sądu, organy obu instancji prawidłowo uznały, iż jego wykonanie jest odstępstwem od warunków określonych decyzją o pozwoleniu na budowę, ale nieistotnym. Zgodnie z art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Budowa spornego murku o wymiarach: wysokość 0,85 m i długości 1,50 m pełniącego rolę balustrady, nie mieści się zatem w wymienionym w ust. 5 art. 36a ustawy Prawo budowlane katalogu warunków charakteryzujących działania inwestora jako istotne odstępstwa. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie zasadnie uznały, że brak było podstaw do nakazania jego rozbiórki, czy przeprowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentacji skargi, iż w czasie budowy segmentu przy ul. [...] 12 w Otwocku, B. i K. S. wprowadzili istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, tj. powiększyli powierzchnię zabudowy, zwiększyli kubaturę, zmienili elewację, wykonali dodatkowe wejście do piwnicy, nakryli zjazd do garażu stropem, nie wykonali trzech przewodów kominowych, Sąd I instancji wskazał, że kwestie te nie mogły zostać zbadane przez organy nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu. Postępowanie to toczyło się bowiem jedynie w przedmiocie nakreślonym żądaniem skarżącego, tj. w przedmiocie "wybudowania murku na tarasie od strony ulicy z odprowadzeniem wód opadowych na działkę sąsiada". Natomiast kwestie te będą mogły zostać zbadane przez organy nadzoru budowlanego w odrębnym postępowaniu prowadzonym na wyraźny pisemny wniosek. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie sprawy w jej granicach i pominięcie, że murek jest częścią składową obiektu będącego istotnym odstępstwem od projektu, na który to obiekt składa się dobudowany strop i postawiony na nim murek; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 w zw. z art. 9, art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. 8 kpa poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wydanych z rażącym naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 10, art. 8 w zw. z art. 9, art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 8 kpa, przy czym: - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa przez brak dążenia do ustalenia prawdy materialnej i nieustalenie, że murek jest integralnie połączony ze stropem, który stanowi istotne odstępstwo od projektu budowlanego; - naruszenie art. 80 kpa przez brak wszechstronnej analizy i swobodnej oceny materiału dowodowego; - naruszenie art. 8 w zw. z art. 9 kpa przez brak udzielania stronie wyczerpujących informacji w toku całego postępowania; - naruszenie art. 10 kpa przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w całym postępowaniu; - naruszenie art. 107 § 1 w zw. § 3 w zw. z art. 11 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji organu II instancji i tym samym nierozważenie, czy murek może być traktowany razem ze stropem jako integralna całość i w związku z tym ta całość jest przedmiotem postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał m.in., że skarżący złożył wniosek o wszczęcie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. We wniosku określił przedmiot samowoli, którego częścią składową jest murek posadowiony na stropie. Organ powinien zatem tak dokonać interpretacji żądania strony, aby ustalić zakres sprawy administracyjnej. Niewątpliwe jest, że murek został posadowiony na stropie i ta budowla jako całość jest przedmiotem samowoli budowlanej. W sytuacji, w której zostałaby wydana decyzja nakazująca rozbiórkę stropu, rozebrany zostałby także murek. Zatem murek i strop to integralna całość, która może być rozpatrywana tylko łącznie. Skarżący kasacyjnej przytoczył również brzmienie przepisów kpa, których naruszenie zarzucił, a także tezy wyroków odnoszące się do poszczególnych przepisów. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Istota zarzutów rozpoznawanej skargi kasacyjnej sprowadza się do tego, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy nadzoru budowlanego w sposób nieprawidłowy określiły przedmiot postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przedmiotem wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót budowlanych była samowola budowlana, której częścią składową jest murek wraz ze stropem, natomiast organy nadzoru budowlanego, a w ślad za nimi Sąd I instancji uczyniły przedmiotem badania wyłącznie budowę murku. Należy jednak zauważyć, że istota skargi kasacyjnej wynika jedynie z jej uzasadnienia, natomiast nie znajduje ona odzwierciedlenia w zgłoszonych zarzutach. Nie ulega bowiem wątpliwości, że okoliczności związane z wszczęciem postępowania administracyjnego mogą być podnoszone wyłącznie w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisu art. 61 kpa. Tymczasem autor skargi, mimo wskazania na naruszenie szeregu przepisów kpa, nie powołał się na naruszenie przepisu art. 61. Tak ujęty zarzut nie mógł być przedmiotem rozważań w postępowaniu kasacyjnym. Niewątpliwie pogląd organów administracyjnych, jak i Sądu I instancji, iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte i było prowadzone na wniosek S. K. jest wadliwy. W sprawach dotyczących samowoli budowlanej, postępowanie toczy się bowiem z urzędu. Wniosek skierowany do organu nadzoru budowlanego stanowi wyłącznie impuls dla podjęcia przez ten organ odpowiednich działań, celem sprawdzenia, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia prawa. Brak zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisu art. 61 kpa powoduje jednak, że poglądu tego nie można skutecznie podważyć. Tym samym, skarżący kasacyjnie nie może kwestionować prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego obejmującego swoim zakresem wyłącznie legalność wybudowania murku. Powyższy fakt nie pozostaje przy tym bez wpływu na ocenę zasadności pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnych zarzutów. Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co oznacza, iż sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga wniesiona została i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji. Jeżeli zatem uznać, że przedmiotem postępowania administracyjnego była kwestia legalności wybudowania murku i tylko w tym przedmiocie została wydana zaskarżona do sądu decyzja, to sąd administracyjny nie mógł przedmiotem badania legalności uczynić kwestii legalności stropu. Z analogicznych względów nie mogą być uznane za zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 kpa poprzez brak ustaleń odnośnie legalności stropu. Jeśli zaś idzie o pozostałe zarzuty naruszenia przepisów kpa, to z uwagi na ich nieprawidłowe sformułowanie nie sposób jest odnieść się do nich z użyciem jurydycznej argumentacji. Jak wynika z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zarzutu powinno odnosić się do okoliczności sprawy, a więc wykazać na czym, w określonych okolicznościach faktycznych, naruszenie danego przepisu postępowania polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Tymczasem rozpoznawana skarga kasacyjna powyższych wymogów nie spełnia. Nie stanowi bowiem prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych wskazanie przepisów kpa oraz przedstawienie poglądów judykatury na ich prawidłowe stosowanie. Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.