VII SA/Wa 721/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...] listopada 2009r. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 20 pkt. 8, art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz.115 ze zm.) oraz § 55 ust. 1 pkt 3 § 77, § 78 i § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez P. Sp. z o.o w W. w sprawie o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu - odmówił P. Sp. z o.o. wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi - ulicy Gen. Z. w O. do wydzielonej części nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] przy ulicy Gen. Z. w O . Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż P. Sp. z o.o. w W. uzyskała decyzję Prezydenta Miasta O. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, w której ustalono sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu obejmującego teren działki o numerze ewidencyjnym [...] dla inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...]. W punkcie 4 tej decyzji podano warunki wynikające z przepisów szczególnych, w tym: "Inwestycję projektować zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43 poz. 430)". Zdaniem Prezydenta Miasta O. ponieważ w projektowanym obiekcie ma być prowadzona działalność gospodarcza, to zjazd do tego obiektu nie może być zjazdem indywidualnym lecz zjazdem publicznym. Organ podał, iż projektowany zjazd z drogi ma szerokość 3,00 m. oraz przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukami kołowymi o promieniach 4,00 m w związku z czym nie spełnia wymagań wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Zjazd publiczny z drogi powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 5,0 m., w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3,5 m. i nie większej niż szerokość jezdni na drodze - ulicy Gen. Z., nawierzchnię twardą w granicach pasa drogowego, przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdów i drogi wyokrąglone łukami kołowymi o promieniach nie mniejszych niż 5,0 m. Organ nadto stwierdził, że działka o numerze ewidencyjnym [...] ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, zatem nowy zjazd indywidualny nie jest inwestorowi niezbędny, a do obsługi planowanej inwestycji wymagany jest zjazd publiczny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] stycznia 2010r. po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o w W. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta O. z dnia [...] listopada 2009r. Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszone przez stronę skarżącą kwestie odnoszące się do spraw związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej nie leżą w kognicji samorządowego kolegium odwoławczego. Organ wyjaśnił, iż istnieją dwa rodzaje zjazdów z dróg publicznych, na które uzyskuje się zgodę na ich lokalizację: zjazdy indywidualne i zjazdy publiczne, co do których różnicuje się w sposób zasadniczy warunki i parametry techniczne. Wobec tego, że inwestor uzyskał decyzję szczególnego rodzaju tj. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to z daniem organu, konieczne jest uzyskanie pozwolenia na zjazd publiczny, a nie indywidualny. Lokalizacja, a następczo budowa obiektu o charakterze inwestycji celu publicznego musi spełniać określone wymogi. Bezpieczeństwo ruchu drogowego może być zapewnione wówczas, gdy planowany zjazd będzie miał charakter zjazdu publicznego o określonych parametrach technicznych. Z akt sprawy wynika , że nieruchomość nr [...] ma już istniejący jeden zjazd, a wniosek inwestora dotyczy zjazdu dodatkowego. Biorąc pod uwagę status wnioskodawcy tj. prowadzenie działalności gospodarczej i charakter inwestycji, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w tym przypadku możliwym jest uzyskanie jedynie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia[...] stycznia 2010 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.Sp. z o.o. w W. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej prawo; - art. 6 i 8 kpa poprzez zaniechanie działania na podstawie przepisów prawa; - art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dz. U z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w zawiązku z § 55 ust. 1 pkt 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez ich błędną wykładnią polegającą na przyjęciu, iż w stosunku do inwestycji celu publicznego jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej niemożliwym jest wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego o parametrach określonych § 79 ww. rozporządzenia. W ocenie strony skarżącej argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, jest wynikiem błędnej wykładni zastosowanych przepisów prawa. Organy obu instancji bezpodstawnie utożsamiły pojęcie "zjazdu publicznego" z pojęciem "inwestycji celu publicznego". Skarżąca wskazała, iż "zjazdem publicznym" zgodnie z treścią § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jest zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Z kolei "inwestycją celu publicznego" ustawodawca nazywa działania o znaczeniu lokalnym i ponad lokalnym, stanowiące realizacje celów, o których stanowi art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Bezspornym jest, zdaniem strony skarżącej, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego. Nie oznacza to jednak, iż komunikacja z tą inwestycją musi być zapewniona wyłącznie poprzez urządzenie zjazdu publicznego spełniającego parametry określone w § 78 cyt. rozporządzenia. Inwestycja publiczna w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej jest specyficznym rodzajem inwestycji celu publicznego której charakter "publiczny" nie wynika z dostępności do jej urządzeń ulokowanych na działce lecz dostępności do wytwarzanych przez te urządzenia "produktów" - tj. łączności. Oznacza to, że inwestycja taka nie musi posiadać zjazdu publicznego, a wystarczającym dla tego rodzaju inwestycji jest zjazd indywidualny. W skardze podniesiono ponadto, iż na działce nr [...] nie będzie zlokalizowany obiekt, w którym będzie prowadzona działalność gospodarcza. Fakt uzyskania przez inwestora decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie oznacza, że inwestycja ta ma charakter publiczny w rozumieniu fizycznego dostępu do jego obiektów. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (ew. warunkach zabudowy) kształtuje wyłącznie stan prawny terenu, którego dotyczy. Decyzja o ustaleniu lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej jest przede wszystkim decyzją z zakresu zagospodarowania przestrzennego, a nie dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Decyzja zapadła w toku postępowania odwoławczego, wydana została z oczywistym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez stronę skarżącą przed organem II instancji. Niewyjaśnienie istotnych dla rozpatrzenia sprawy okoliczności stanowi takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które obliguje Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, iż inwestor wystąpił o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. Gen P. stanowiącej drogę publiczną do nieruchomości, na której usytuowana będzie stacja bazowa telefonii cyfrowej. Inwestor uzyskał w tym celu decyzję Prezydenta Miasta O. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpatrywanej sprawie organ odmowę wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, o które wystąpiła strona skarżąca, uzasadnił przede wszystkim faktem, iż w projektowanym obiekcie ma być prowadzona działalność gospodarcza, zatem zjazd do tego obiektu musi być zjazdem publicznym. Wskazać należy, iż zgodnie z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, "zjazd publiczny" - to określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego. Natomiast zgodnie z pkt 4 powołanego § 55 "zjazd indywidualny" – to określony przez zarządcę drogi jako zjazd do jednego lub kilku obiektów użytkowanych indywidualnie. Stanowisko organu, zgodnie z którym, w przypadku, gdy w obiekcie prowadzona jest działalność gospodarcza to dostęp do niego może być zapewniony wyłącznie przez zjazd publiczny, w ocenie Sądu w niniejsze sprawie nie jest zasadne. Trudno bowiem uznać, iż w obiekcie jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej prowadzona będzie działalność gospodarcza w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. 2007r., nr 155., poz. 1095). Zgodnie ze wskazanym przepisem działalność gospodarcza to działalność zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Stacje bazowe, co podniesiono w skardze, stanowią wyłącznie anteny nadawcze, wieże stalowe i kontenery techniczne, co wyklucza możliwość prowadzenia działalności gospodarczej w obiektach składających się na całość stacji. Podzielić należy również zarzuty skargi, iż fakt, że planowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego nie przesądza o konieczności jej skomunikowania z drogą wyłącznie poprzez zjazd publiczny. Z definicji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. wynika, że przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć trzeba, iż organ nie wskazał żadnych przepisów prawa na poparcie swego stanowiska W ocenie Sądu organ administracji orzekający w niniejszej sprawie nie ocenił okoliczności sprawy i tym samym nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego. Tymczasem obowiązkiem organu orzekającego w sprawie jest zawarcie w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, analizy argumentów wszystkich stron, a także dokonanej wykładni stosowanych przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Nie może też organ administracji oczekiwać, że zrobi to za niego Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję. Sąd bowiem sprawuje kontrolę zgodności z prawem zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w działaniach, do których ten jest ustawowo zobowiązany i uzasadniać za organ podjętych rozstrzygnięć. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Niepodjęcie przez organ administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.