II OSK 2102/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 83/10 w sprawie ze skargi J. R. i Z. R. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], (znak: [...]) w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy ogrodzenia oddala skargę kasacyjną. II OSK 2102 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. R. i Z. R. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie zezwolenia na dokończenie budowy ogrodzenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. na podstawie art. 49b ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) zezwolił M. R. na dokończenie budowy nowego ogrodzenia na działce położonej w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. [...]. Organ I instancji z uwagi na fakt, iż M. R. rozpoczął roboty budowlane przy wykonaniu nowego ogrodzenie tuż za istniejącym cokołem betonowym starego ogrodzenia bez dokonania zgłoszenia, postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie wskazanych powyżej robót budowlanych oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz projektu zagospodarowania działki z naniesionym ogrodzeniem. Inwestor wykonał powyższe obowiązki, przedkładając w dniu 5 września 2007 r. wymagane dokumenty. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. stosownie do treści art. 49b ust. 4 Prawa budowlanego ustalono opłatę legalizacyjną w wysokości 2.500 zł., a po jej uiszczeniu, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. zezwolono inwestorowi na dokończenie budowy przedmiotowego ogrodzenia. Nieważność postanowienia z dnia [...] grudnia 2007 r. została stwierdzona z urzędu postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., zaś po rozpatrzeniu zażalenia Z. R., organ II instancji postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r. Podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego powyższych rozstrzygnięć było odwoływanie się przez organ do nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla ustalenia możliwości legalizacji spornego ogrodzenia. Następnie postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Piotrkowa Trybunalskiego nałożył na inwestora obowiązek, o którym mowa w art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, który M. R. wykonał, przedkładając w dniu 14 stycznia 2009 r. decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie: budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami, ogrodzeniem do strony ulicy [...] (działki nr [...] obręb [...]) i niezbędnej infrastruktury technicznej na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] (działka nr [...] obręb [...]) w Piotrkowie Trybunalskim. Zdaniem organu analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dawała podstawę do uznania, że lokalizacja wykonanego nowego ogrodzenia, tuż za istniejącym, starym cokołem betonowym, nie przekracza wyznaczonej linii regulacyjnej ulicy i nie narusza pozostałych ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją i oceną techniczną ogrodzenia, nowa podmurówka i słupki zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a inwestycja nie zmienia sposobu zagospodarowania zabudowanej działki i nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych. Powyższe okoliczności stanowiły podstawę do ustalenia, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., opłaty legalizacyjnej w wysokości 2.500 zł, a wobec jej uiszczenia zasadnym było, w ocenie organu, wydanie pozwolenia na dokończenie budowy ogrodzenia. Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. złożył Z. R., podnosząc, że zostało ono wydane bez zapewnienia mu udziału w postępowaniu, a więc z naruszeniem art. 10 i art. 81 k.p.a. Nadto, wyjaśnił, że przed sądem powszechnym prowadzane jest postępowanie rozgraniczające między działkami nr [...] i nr [...], położonymi przy ul. [...] i dopiero po jego zakończeniu ewentualnie zaistnieje podstawa do wznowienia spornych robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w całości. W ocenie organu odwoławczego w sprawie zaistniały przesłanki do legalizacji spornego ogrodzenia. Organ podtrzymał przy tym ustalenia poczynione przez organ I instancji. Odnosząc się do treści wniesionego zażalenia, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w trakcie dodatkowego postępowania wyjaśniającego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 12 czerwca 2009 r. zawiadomił Z. R. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów. Odnosząc się zaś do argumentu, iż obecnie w Sądzie Rejonowym w Piotrkowie Trybunalskim toczy się postępowanie rozgraniczeniowe organ wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego orzekają w aktualnym stanie faktyczno- prawnym. Skoro, zatem inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działką nr [...]) na cele budowlane, a z wypisu z rejestru gruntów uzyskanego w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, iż M. R. jest wyłącznym właścicielem działki nr [...] przy ul. [...], to realizowany obiekt nie narusza własności strony odwołującej się. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli J. i Z. R., powtarzając zarzuty zawarte w zażaleniu Z. R. Wyeksponowano w szczególności zarzut związany z naruszeniem prawa własności właściciela działki sąsiedniej, albowiem "ogrodzenie jest realizowane w części na nieruchomości, której stan prawny a w szczególności przebieg granicy nie jest prawnie uregulowany." W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 stycznia 2010 r., doręczonym skarżącej J. R. w dniu 3 lutego 2010 r., wezwano ją do określenia naruszenia prawa bądź jej interesu prawnego w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. W piśmie z dnia 10 lutego 2010 r. skarżący Z. R. sprecyzował zarzuty skargi, wskazując na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie władania nieruchomością, na której wznoszone jest sporne ogrodzenie oraz art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę nie stwierdził, by zaskarżone postanowienie naruszało przepisy prawa w stopniu określonym w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd pierwszej instancji wskazał, że J. R. nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wydane zostało zaskarżone postanowienie. Wobec wniesienia skargi przez osobę, której w świetle przepisów prawa, przymiot strony postępowania nie przysługiwał, bowiem mimo stosownego wezwania do niej skierowanego, nie wykazała posiadania interesu prawnego, Sąd uznał, iż skarga J. R. z tej przyczyny podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wątpliwa jest również legitymacja skargowa Z. R., skoro w sprawie, której przedmiotem jest zgłoszenie przez inwestora zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na wzniesieniu ogrodzenia od strony drogi publicznej jedynie inwestor jest stroną postępowania. Jednakże nawet przyjmując, iż skarżący Z. R. posiada przymiot strony w zakończonym postępowaniu administracyjnym, będąc tym samym legitymowanym do wniesienia skargi, brak jest podstaw do uznania wniesionego przezeń środka zaskarżenia za zasadny. Wskazując na treść art. 49b ust. 1, 2 i 6 Prawa budowlanego, Sąd stwierdził, że regulacja ta wskazuje, iż zaskarżone postanowienie jest postanowieniem kończącym proces legalizacyjny, a jego wydanie jest uzależnione od wniesienia nałożonej wcześniejszym postanowieniem opłaty legalizacyjnej. W postanowieniu nakładającym opłatę legalizacyjną (nie zaś w zaskarżonym postanowieniu) organ stwierdza zaistnienie przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Wobec faktu, że postanowienie to stało się ostateczne i opłata legalizacyjna została uiszczona, organ miał obowiązek wydania zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 49b ust. 6 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji argumentacja skargi, związana z toczącym się pomiędzy stronami sporem granicznym oraz niezgodnym z decyzją o warunkach zabudowy usytuowaniem ogrodzenia, nie mogła skutecznie wpłynąć na ocenę skarżonego postanowienia. Niezależnie od tego Sąd uznał, iż zawieszone sądowe postępowanie rozgraniczeniowe pozostaje, co do zasady, bez wpływu na prawdziwość złożonego przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożona mapa sytuacyjno- wysokościowa, stanowiąca załącznik do inwentaryzacji ogrodzenia wskazuje bowiem, iż inwestycja obejmuje jedynie teren działki nr [...], stanowiącej wyłączną własność inwestora. Brak jest, zatem podstaw do kwestionowania prawdziwości złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak jest również zdaniem Sądu wątpliwości, że przedłożona decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2008r. dotyczy m.in. ogrodzenia na działce nr [...], położonej w Piotrkowie Trybunalskim, przy ul. [...]. Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec tego, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisu postępowania art. 106 § 5 p.p.s.a w zw. z art. 233 k.p.c. przez błędną ocenę całokształtu materiału dowodowego w sprawie, w następstwie błędne stwierdzenie, że M. R. posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodne z definicją wyrażoną w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego; 2. naruszenie przepisu postępowania art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a, "art. 28.2" Prawa budowlanego oraz art. 10 k.p.a. przez błędne stwierdzenie, że J. R. i Z. R. nie posiadali przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w następstwie błędne uznanie, że skarżący nie mieli legitymacji do wniesienia skargi, 3. naruszenie przepisu postępowania art. 97 § 1 k.p.a. przez organ administracji przez niezastosowanie w sytuacji, gdy o prawo własności nieruchomości, na której usadowione jest ogrodzenie, toczy się spór przed sądem powszechnym. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżący wniósł o uchylenie "zaskarżonego postanowienia" i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozważenie zagadnienia prawnego "czy spór o granice nieruchomości pozwala na wydanie zezwolenia na budowę w pasie spornym objętym postępowaniem o rozgraniczenie oraz czy w powyższej sytuacji spełniona jest przesłanka prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania skargowego". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał na toczące się przed Sądem Rejonowym w Piotrkowie Trybunalskim (sygn. akt I Ns [...]) postępowanie w sprawie rozgraniczenia działek w pasie, gdzie przebiega inwestycja objęta przedmiotowym postępowaniem administracyjnym. Odnośnie interesu prawnego skarżących wskazano, że dodatkowymi pismami z dnia 9 i 10 lutego 2010 r. skarżący uzasadnili interes prawny do wniesienia skargi oraz wskazali, że został on naruszony art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż ogrodzenie zostało w części postawione niezgodnie z linią zabudowy wyznaczoną w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] lipca 2008 r., a więc bezprawnie została wydana zgoda na dokończenie budowy ogrodzenia. Punktem wyjścia dla ustalenia stron postępowania powinno być uregulowanie "art. 28.2" Prawa budowlanego. J. i Z. R. są właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na pewno stroną powinien być Z. R., którego działka bezpośrednio przylega do miejsca przeprowadzania inwestycji. Ze względu na spór o granicę pomiędzy nieruchomościami interes prawny Z. R., wydaje się być niewątpliwy. Zdaniem autora kasacji orzeczenie organu administracji powinno być poprzedzone ostatecznym rozstrzygnięciem prawa własności, które jest jedną z podstaw wydania zezwolenia na budowę. Wobec powyższego zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 k.p.a. jest konieczne i uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz nie stwierdzając wystąpienia przesłanek, o których mowa w § 2 tego przepisu, w związku z argumentacją kasacji oraz zawartym w niej wnioskiem zauważyć należało, iż przedmiot niniejszej sprawy wyznaczyła treść art. 49b ust. 6 Prawa budowlanego, na podstawie której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. zezwolił M. R. na dokończenie budowy nowego ogrodzenia. Postępowanie poprzedzające jego wydanie, prowadzone było z uwagi na brak przez inwestora M. R. dokonania wymaganego prawem do rozpoczęcia przedmiotowej inwestycji zgłoszenia. Formułowanie, zatem przez autora kasacji twierdzeń odnoszących się do "zezwolenia na budowę", na które wskazano we wniosku o "rozpatrzenie zagadnienia prawnego", jak i w uzasadnieniu kasacji, należało uznać, za co najmniej niedopatrzenie skarżącego i pomijając je, odnieść się do przedmiotu niniejszego postępowania, a więc zezwolenia na dokończenie budowy ogrodzenia. Nadto stwierdzić trzeba, iż ww. wniosek ze względu na zbieżność z treścią zarzutu naruszenia art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego podlegał łącznemu z nim rozpoznaniu. Nie można uznać za zasadny zarzutu naruszenia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 k.p.c. i art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Po pierwsze, bowiem jak wynika z akt sprawy, skarżący nie zgłaszali ani w skardze, ani w postępowaniu przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym żadnych wniosków dowodowych, co wykluczało możliwość postawienia takiego zarzutu w zakresie pierwszej części podstawy. Po drugie, zarzut ten w tym zakresie nie został w ogóle uzasadniony i nie można dopatrzeć się, na czym miałby polegać, co uniemożliwia kontrolę kasacyjną w tym aspekcie. Powyższe ograniczyło, zatem rozpoznanie ww. zarzutu jedynie do wymienionego w podstawie kasacji art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 133 § 1, art. 135, art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 10 k.p.a., stwierdzić trzeba, iż w odniesieniu do J. R. naruszenie tych przepisów nie miało miejsca. Prawidłowo przyjęto w skarżonym wyroku, że nie brała ona udziału w postępowaniu administracyjnym i nie wykazała, pomimo wezwania Sądu, swojego interesu prawnego do wniesienia skargi, wobec braku tytułu prawnego zarówno do działki objętej inwestycją, jak i działki sąsiedniej, Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, iż skargę tę należało oddalić bez merytorycznej analizy argumentacji przytoczonej przez J. R. z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 50 § 1 p.p.s.a. Powyższej oceny nie podważono także w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, zgłaszając nawet przy tym pośrednio pewne wątpliwości poprzez stwierdzenie z jednej strony, że wnoszący skargę do Sądu pierwszej instancji są właścicielami nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Z drugiej strony uznając, że "na pewno stroną powinien być Z. R., którego działka bezpośrednio przylega do miejsca inwestycji". Nie sprecyzowano przy tym, o którą działkę odnośnie skarżącej J. R. chodzi, zaś ze znajdującego się w aktach sprawy rejestru gruntów wynika, że jedynym właścicielem działki sąsiedniej (nr ew. [...]) jest Z. J. R. Także ocena uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie ujawnia takich naruszeń analizowanych przepisów, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w odniesieniu do skarżącego Z. R. Sąd pierwszej instancji, co prawda, poddał legitymację skarżącego w wątpliwość, jednakże mimo tego rozpoznał merytorycznie jego skargę i odniósł się do formułowanych w niej zarzutów. Okoliczność ta uniemożliwiała, zatem uwzględnienie zarzutu również w tym zakresie, bowiem nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył analizowane przepisy w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do zarzutów odnoszących się do kwestii wykazywanego przez inwestora posiadanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na której usytuowano przedmiotowe ogrodzenie, stwierdzić należało, iż zgodnie z wymogami art. 49b ust. 2 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor M. R. przedłożył organowi administracyjnemu takie oświadczenie w odniesieniu do działki nr [...], na której (wyłącznie) realizował przedmiotowe zamierzenie budowlane. Oświadczenie to znajduje również swoje oparcie w znajdującym się w aktach sprawy wypisie z rejestru gruntów, gdzie został ujawniony jako jedyny właściciel tej działki oraz Akcie Własności Ziemi, wydanym w dniu 7 lutego 1979 r. przez Prezydenta Miasta w Piotrkowie Trybunalskim. Powyższe okoliczności czynią, zatem zarzut naruszenia art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego bezzasadnym. Nie można także przyjąć, że fakt zawieszenia toczącego się postępowania rozgraniczeniowego przed sądem powszechnym, okoliczność tę poddał w wątpliwość i czynił koniecznym zawieszenie administracyjnego postępowania legalizacyjnego. Jak słusznie bowiem zauważył Sąd pierwszej instancji, dopóki nie zapadnie prawomocne rozgraniczenie nieruchomości, dotąd fakt zrealizowania spornego ogrodzenia jedynie na działce należącej tylko do inwestora nie zostanie zakwestionowany. Natomiast rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu rozgraniczeniom nie jest rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem z uwagi na wymóg złożenia jedynie ww. oświadczenia kwestia tego zagadnienia w sprawie w ogóle nie występuje. Powyższe okoliczności czyniły, więc koniecznym uznanie bezzasadnym również zarzutu naruszenia art. 97 § 1 k.p.a. Ze wskazanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.