II SA/Gd 310/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. H. na decyzję Wojewody z dnia 13 października 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego uregulowania własności gospodarstwa rolnego oddala skargę. Przedmiotem rozpoznanej w niniejszej sprawie skargi M. H. była decyzja Wojewody z 13 października 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty, który, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przez Naczelnika Powiatu na rzecz J. R. H. i jego żony Z. H. aktu własności ziemi z dnia 31 stycznia 1974 r., umorzył postępowanie. Zaskarżona decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżąca wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego 31 stycznia 1974 r. stwierdzeniem przez Naczelnika Powiatu na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, że J. R. H. i jego żona Z. H. stali się z mocy prawa właścicielami działek ziemi o powierzchni 15,13 ha, położonych w S. Starosta powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. i art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, decyzją z 4 sierpnia 2009 r. umorzył postępowanie stwierdzając, że merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej nie jest możliwe, ponieważ art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa stanowią, że od 1 stycznia 1992 r. do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Wojewoda rozpoznając odwołanie skarżącej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Powołując się na ustawę z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie z wniosku skarżącej podlega umorzeniu bez względu na zgłoszone zarzuty, bowiem brak jest podstaw prawnych do jego przeprowadzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi administracji rażące naruszenie prawa poprzez niezastosowanie art. 21 ust. 1 Konstytucji, który, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, powinien być przez organ zastosowany w sprawie bezpośrednio. W ocenie pełnomocnika ustawa z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa wydana została na gruncie odmiennej sytuacji prawnej, kiedy to poręcznie własności i dziedziczenia nie miało rangi konstytucyjnej. Wobec tego organ, mając na uwadze art. 20 Konstytucji, który odwołuje się do własności prywatnej jako podstawy społecznej gospodarki rynkowej, powinien był dać pierwszeństwo ustawie zasadniczej i uznać prawo skarżącej do działania na gruncie procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał, że konstytucyjna ochrona prawa własności nie może być interpretowana w sposób bezwzględny i w oderwaniu od innych norm prawa. W przeciwnym razie każdy akt ustawowy ograniczający prawo własności, a także decyzje wydawane na podstawie takich aktów, mogłyby być uznane za rażąco naruszające prawo. Pełnomocnik skarżącej pominął przy tym fakt, że stosownie do art. 63 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Mając to na uwadze, stosownie do art. 21 ust. 1 w związku z art. 8 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, nie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy zasadniczej na skutek wydania przez ustawodawcę przepisu art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r., a następnie wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Postępowanie, o którego wznowienie wystąpiła do organu skarżąca, zakończone zostało 31 stycznia 1974 r. stwierdzeniem przez Naczelnika Powiatu, że J. R. H. i jego żona Z. H. stali się z mocy prawa właścicielami działek ziemi o powierzchni 15,13 ha, położonych w S. Akt ten został wydany na podstawie art. 1, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250). Stosownie do art. 1 tej ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku. Rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie ustawy posiadają nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stają się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki wyżej określone. Jeżeli jednak uzyskali posiadanie w złej wierze, nabycie własności następuje tylko wtedy, gdy posiadanie trwało co najmniej przez lat dziesięć. Zgodnie z art. 16 tej ustawy w sprawach objętych jej zakresem zastosowanie znajdowały przepisy k.p.a. Ustawę tę uchylono ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11 poz. 81 ze zm.), pozostawiając w mocy nabytą na jej podstawie własność nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne. Rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego przekazano sądom powszechnym. Wreszcie, ustawą z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r., Nr 231 poz. 1700) wskazuje się, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie administracyjne toczące się w tych sprawach podlega umorzeniu (art. 63 ust. 2). W ocenie Sądu wskazane przepisy, zwłaszcza znajdujący w sprawie zastosowanie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie pozostawiają wątpliwości, że organy administracji, rozpoznając wniosek skarżącej, prawidłowo zastosowały art. 63 ust. 2 tej ustawy i uznały, że wniosek nie może być merytorycznie rozpoznany, bowiem do postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Powiatu z dnia 31 stycznia 1974 r. jako prowadzonego na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się, stosownie do ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania. Uregulowanie zawarte w art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest przeszkodą prawną do wszczęcia wymienionych w nim postępowań nadzwyczajnych i tym samym negatywną przesłanką dopuszczalności wszczęcia postępowania o charakterze przedmiotowym. Podejmując trafną co do meritum decyzję, organy administracji naruszyły jednak w ocenie Sądu prawo. Uznając bowiem, że nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, powinny one były wydać na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzję o odmowie wznowienia postępowania, zamiast, jak to uczyniły, umorzyć postępowanie. Stosownie bowiem do art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa umorzeniu podlega toczące się już postępowanie wznowieniowe, w sprawie natomiast przypadek taki nie zachodził, skarżąca bowiem dopiero żądała od organu wszczęcia postępowania, które, z powodu negatywnej przesłanki o charakterze przedmiotowym z art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r., nie zostało wszczęte. Sąd uznał jednak, że jakkolwiek organ powinien był odmówić wznowienia postępowania, zamiast je umorzyć, to uchybienie to nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem istotą zaskarżonej decyzji jest odmowa merytorycznego rozpoznania wniosku (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 marca 2010 r. II SA/Rz 872/09 https://cbois.nsa.gov.pl). Wskazać też należy że w orzecznictwie akceptowano również poglądy przemawiające za koniecznością umorzenia postępowania w analogicznym stanie faktycznym (por. wyrok NSA sygn. II SA 440/98, system informacji prawnej Lex nr 41761). W odniesieniu do zarzutu skargi stwierdzić trzeba, że organy administracji, stosownie do art. 6 k.p.a. działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że Wojewoda rozpoznając wniosek skarżącej, był związany przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i nie mógł odstąpić od jej zastosowania, stosując bezpośrednio art. 21 ust. 1 Konstytucji. Zauważyć należy, że stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa był przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 22 lutego 2000 r. w sprawie SK 13/99 (OTK 2000/1/5) orzekł, że nie narusza on Konstytucji. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), orzeczono o oddaleniu skargi.