II OSK 142/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie NSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 313/10 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 313/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalił skargę J. M. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. [...] (obecnie [...]), położonej w miejscowości [...] gm. R., na wniosek Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 3 października 2007 r. Po dokonaniu oględzin budynku mieszkalnego organ stwierdził, że wybudowany w 1971 r. obiekt parterowy z sutereną i strychem posiadający dach dwuspadowy jest w trakcie rozbudowy. Rozbudowano istniejący ganek i zrobiono z niego klatkę schodową od sutereny na poddasze (wymiary klatki 2,80 m x 4,60 m) oraz wykonano nad nim taras podparty na dwóch słupach żelbetowych o średnicy 30 cm. Ponadto od strony południowej wykonana została płyta balkonowa na poziomie poddasza, podparta słupami żelbetowymi o tej samej średnicy, co przy rozbudowanym ganku. Wykonano także na całym budynku ściankę kolankową wysokości około 1 m. Cała rozbudowa wykonana była w stanie surowym otwartym. J. M. oświadczył, że rozbudowę domu prowadził sam, "ponieważ nie wiedział, że wymagane są na to jakieś pozwolenia". Podał, iż wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy domu został złożony w dniu 3 października 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2007 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki, wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową przedmiotowego obiektu - budynku mieszkalnego przez B. M. i J. M. oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 2008 r. określonych dokumentów: 1) ostatecznej (w dniu wszczęcia postępowania) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, 3) dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 i ust. 3: a) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, b) 4 egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego, określającego funkcję, formę i konstrukcję oraz ocenę stanu technicznego wykonanych elementów budynku, w razie potrzeby wskazanie sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami – warunkami technicznymi i normami, c) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – aktualne na dzień opracowania projektu. Pouczono także, że niespełnienie przez inwestora przedstawionych obowiązków w wyznaczonym terminie oznacza dla organu nadzoru budowlanego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki. Wobec złożenia przez J. M. niekompletnych dokumentów, organ l instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 pr.bud., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie do 31 października 2008 r. złożonej dokumentacji projektowo-powykonawczej rozbudowy domu o: 1) prawo do dysponowania terenem na cele budowlane; 2) inwentaryzację geodezyjną powykonawczą terenu objętego samowolną rozbudową domu, tj. działki [...] w m. [...], gm. R.; 3) decyzję o warunkach zabudowy zgodną z wykonaną samowolą budowlaną lub wskazanie sposobu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami – załączoną decyzją o warunkach zabudowy; 4) rysunków rozbudowy w poziomie suteryny i parteru; 5) potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej Izby, aktualnego na dzień opracowania dokumentacji. Również i w tym przypadku pouczono, iż nie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w oznaczonym terminie, będzie skutkowało obligatoryjnym wydaniem nakazu rozbiórki. W dniu 31 października 2008 r. inwestor uzupełnił powyższą dokumentację, za wyjątkiem jednak inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej planu zagospodarowania oraz wskazania robót do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w tym decyzji o warunkach zabudowy, prosząc o przedłużenie terminu do dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej. Jednocześnie w dniu 18 listopada 2008 r. pracownicy PINB dokonali kontroli budowy, stwierdzając, że rozbudowa przedmiotowego budynku mieszkalnego została wstrzymana. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.,), nakazał B. i J. M. rozbiórkę dobudowanych i nadbudowanych elementów budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] gm. R. Powyższe rozstrzygnięcie po rozpatrzeniu odwołania inwestorów zostało uchylone decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku w dniu [...] marca 2009 r. (nr [...]). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano między innymi, iż nakazanie złożenia przez inwestorów inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej terenu objętego samowolną rozbudową domu było bezpodstawne. Przepisy art. 48 ust. 3 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 ustawy prawo budowlane zawierają zamknięty zakres wymaganych dokumentów i w/w dokument nie jest wymieniony w tej podstawie prawnej. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 pr.bud. ponownie wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z przebudową i rozbudową przedmiotowego obiektu – budynku mieszkalnego oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2009 r. określonych dokumentów: 1) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2) prawa do dysponowania terenem na cele budowlane, 3) dokumentów o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3: a) 4 egzemplarzy projektu architektoniczno-budowlanego, określającego funkcję, formę i konstrukcję oraz ocenę stanu technicznego wykonanych elementów budynku, w razie potrzeby wskazanie sposobu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami – warunkami technicznymi i normami, b) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane – aktualne na dzień opracowania projektu. Po przedłożeniu wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 pr.bud. nałożył na B. i J. M. opłatę legalizacyjną w kwocie 50 000 zł za samowolną rozbudowę opisanego na wstępie budynku mieszkalnego. B. i J. M. wnieśli zażalenie na powyższe postanowienie. W wyniku rozpoznania zażalenia na powyższe postanowienie Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że prawidłowo zastosowano procedurę z art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z treścią z art. 49 ust. 1 ww. ustawy, właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane – oraz w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W myśl zaś ust. 2 powołanego przepisu do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Następnie organ wyjaśnił, iż wartość określona w art. 59 f wynosi: s x k x w, przy czym: s – stawka opłaty, k – współczynnik kategorii obiektu budowlanego i w - współczynnik wielkości obiektu budowlanego (współczynniki k i w są ściśle określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z ust. 2 i 3 tego artykułu s = 500 zł, a dla przedmiotowego budynku (zaliczonego do kategorii l – budynki mieszkalne jednorodzinne) współczynnik k wynosi 2, a w -1. Stąd 50 x s x k x w = 50 x 500 x 2 x 1 = 50 000,00 zł. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 313/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii prawidłowości zastosowanego w niniejszej sprawie trybu legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Na tle rozpatrywanej sprawy powstał bowiem spór co do powyższego zagadnienia. Według stanowiska skarżącego – wykonane w konkretnym przypadku roboty budowlane są typową przebudową obiektu budowlanego i dlatego w stosunku do ich legalizacji powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i 51 a nie art. 48 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Według zaś organu nadzoru budowlanego przedmiotowe roboty należy traktować jako rozbudowę, stąd właściwą procedurą legalizacji tych robót jest art. 48 i 49 ustawy. Zdaniem Sądu obowiązujące przepisy prawa budowlanego wprowadzają niejednorodne tryby postępowania w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej, tj. wykonywania robót budowlanych bez spełnienia określonych prawem warunków – art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1 bądź art. 50 ust. 1. Samowolą budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 jest wybudowanie albo budowa obiektu lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub też pomimo sprzeciwu właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej. Przepisy art. 50 znajdują natomiast zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 (tj. do robót budowlanych niebędących budową) oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy). Sąd podniósł, że pojecie robót budowlanych ma szeroki zakres. Jeśli chodzi o samowolnie realizowane roboty budowlane, niebędące budową, to w myśl art. 3 pkt 7 komentowanej ustawy, są to: prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych ustawa zalicza zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane; budowa, przebudowa i remont. Pojęcie "budowa" zostało określone w art. 3 pkt 6 ustawy, jako "wykonanie obiektu budowlanego", czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołaną definicją legalną przez budowę rozumie się także "odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego". Definicja budowy odnosi się zatem do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem zawsze będzie obiekt budowlany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Ustawodawca nie zawarł natomiast legalnej definicji pojęcia "rozbudowy". Jednakże wnioskując a contario z definicji legalnej "przebudowy" – art. 3 pkt 7a przyjąć należy, iż przez rozbudowę rozumie się zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Warto podkreślić, iż niektóre formy budowy mogą wystąpić łącznie, np. nadbudowa połączona z rozbudową. Efektem budowy (w tym rozbudowy) jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej W ocenie Sądu przebudowa stanowi obecnie odrębną kategorię robót budowlanych (art. 3 pkt 7a). Przedmiotem przebudowy może być każdy istniejący obiekt budowlany. Przebudowa polega na wykonaniu prac, których skutkiem jest zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość długość, szerokość lub liczba kondygnacji. Jak już wyżej wskazano przebudowa została wyłączona z pojęcia budowy ze względu wymienioną powyżej cechę. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenia kubatury obiektu. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych – układ funkcjonalny budynku, ale pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowują wielkość sprzed przebudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że ustalony przez organy nadzoru budowlanego zakres wykonanych robót budowlanych niewątpliwie wskazuje na zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu. Powyższe stanowisko, wbrew twierdzeniom skarżącego znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności protokole oględzin z dnia 19 października 2007 r. oraz dołączonych do niego zdjęć, jak również projekcie budowlanym złożonym do akt sprawy w następstwie spełnienia nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji legalizacyjnej – i jako takie nie budzi zastrzeżeń. Z zapisów w/w protokołu wynika zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego ganku i zrobieniu z niego klatki schodowej od sutereny na poddasze oraz wykonaniu nad nim tarasu podpartego na dwóch słupach żelbetowych o średnicy 30 cm. Ponadto podkreślono w nim, iż od strony południowej wykonana została płyta balkonowa na poziomie poddasza, podparta słupami żelbetowymi o tej samej średnicy co przy rozbudowanym ganku. Wykonano także na całym budynku ścianę kolankową o wysokości około 1 m. Ze złożonego do protokołu oświadczenia inwestora wynika, iż nie posiadał on pozwolenia na wykonywanie powyższych robót, a jedynie złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla rozbudowy domu (akta organu I instancji). Podobnie w dołączonym do akt administracyjnych projekcie budowlanym zatytułowanym "Rozbudowa budynku mieszkalnego" sporządzonym przez uprawnione do tego podmioty, na stronie 4 szczegółowo opisano zakres dokonanej rozbudowy, polegającej między innymi na "wykonaniu ściany kolankowej na całym obwodzie budynku do wysokości 1 m i wykonanie więźby dachowej, dobudowaniu klatki schodowej od poziomu sutereny na poddasze, wykonanie podparcia płyt balkonowych od poziomu gruntu". Na stronie zaś 6 tego projektu zatytułowanej "Opis techniczny" w pkt II przedstawiono "Podstawowe dane powierzchniowe". Z powyższych danych wynika, iż na skutek przeprowadzonych robót budowlanych nastąpiło zwiększenie powierzchni: zabudowy z 119,50 m² do 139,39 m², użytkowej z 153,60 m² do 268,86 m², netto z 190,61 m² do 325,09 m², całkowitej z 239,00 m² do 447,18 m² i kubatury brutto z 590,33 m³ do 1209,96 m³. Nastąpiła zatem zmiana podstawowych parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego (zwiększyła się kubatura budynku, powierzchnia zabudowy oraz wysokość budynku – wykonano ściankę kolankową o wysokości 1 m). Dlatego też zdaniem Sądu na wykonanie przedmiotowych robót budowlanych wymagane było pozwolenie na budowę (rozbudowę), którym skarżący nie dysponował. Według art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 48 i 49 ustawy. Sąd podniósł, że akta administracyjne w rozpoznawanej sprawie są kompletne. Skarżący przedłożył wszystkie wymagane dokumenty nałożone postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. W ocenie Sądu przedłożone przez skarżącego organowi dokumenty spełniają prawem przewidziane wymogi, określone w art. 49 ust. 1 ustawy. Zatem zasadnie organy stwierdziły, że spełnione zostały wszystkie wymogi formalne do wymierzenia opłaty legalizacyjnej. Realizowana przez skarżącego rozbudowa budynku mieszkalnego, to obiekt budowlany zaliczony w załączniku do ustawy Prawo budowlane do kategorii I - budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zatem opłata za legalizację przedmiotowego budynku mieszkalnego wynosić powinna 50 000 zł, czyli tyle, ile ustaliły organy administracji obu instancji. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skarżącego wydanie kwestionowanego postanowienia poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w rozstrzygnięciu zawarto podstawowe jego elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. Pismem z dnia 2 września 2010 r. J. M. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 313/10 zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego i niezasadne przyjęcie, że wykonane roboty budowlane są rozbudową w sytuacji, gdy takie roboty są jedynie przebudową budynku; 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieujęcie przez WSA w Białymstoku całego stanu faktycznego sprawy i pominięcie w swojej ocenie dowodów, że wykonane roboty są przebudową budynku, a nie jego rozbudową. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego polegające na niewłaściwej ocenie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie i naliczeniu opłaty legalizacyjnej w sytuacji gdy legalizacja wykonanych robót, takiej opłacie nie podlega. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, co czyni ją nieskuteczną w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zarzuty skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie sprowadzają się do wykazania, że w niniejszej sprawie miała miejsce jedynie przebudowa budynku mieszkalnego, a nie rozbudowa w związku z czym powinny mieć zastosowanie przepisy art. 50 i art. 51 pr.bud., a nie art. 48 i art. 49 pr.bud. Tak więc tym samym, roboty budowlane wykonane przez skarżących, nie podlegają opłacie legalizacyjnej, która została nałożona na inwestorów zaskarżonym postanowieniem. Zarzuty naruszenia: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, – art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieujęcie przez Sąd pierwszej instancji całego stanu faktycznego sprawy, – art. 49 ust. 1 i 2 pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie, mają stanowić podstawę do wzruszenia zaskarżanego wyroku w oparciu o przedstawioną na wstępie hipotezę, że w istniejącym stanie faktycznym wykonane przez skarżących roboty budowlane, są w rozumieniu przepisów prawa budowlanego "przebudową", a nie "rozbudową" obiektu budowlanego z dalszymi tego konsekwencjami, co do legalizacji takich robót budowlanych. Powyższe twierdzenia pełnomocnika wnoszącego skargę kasacyjną, nie znajdują jednak żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym sprawy. Polemika nad tym, co w świetle obowiązujących przepisów prawa budowlanego, należy rozumieć pod pojęciem "rozbudowy" obiektu budowlanego i "przebudowy" w świetle logicznych i popartych materiałem dowodowym rozważań Sądu w zaskarżonym wyroku, nie wnosi niczego nowego w sprawie, skoro dla wykazania racji skargi kasacyjnej, trzeba kwestionować projekt budowlany przedstawiony przez inwestora organom nadzoru budowlanego, przygotowany przez mgr inż. arch. H. G. (s. 5 skargi kasacyjnej). Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, a wcześniej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, podważając wiarygodność jednego z wymaganych do legalizacji dokumentów (projekt budowlany), podważa możliwość legalizacji wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, prowadząc tym samym do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 48 ust. 1 pr.bud., co chyba nie jest w interesie inwestorów. Kwestionowanie zastosowania przepisów art. 48 i art. 49 pr.bud. przy okazji skargi na postanowienie nakładające na inwestora opłatę legalizacyjną, jest prawnie dopuszczalne, jako że skarżone postanowienie jest pierwszym aktem, od którego służy środek odwoławczy w postępowaniu legalizacyjnym. Jednak należy pamiętać, że postępowanie legalizacyjne nie jest obowiązkiem inwestora lecz prawem, z którego jeśli chce skorzystać i uniknąć nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, to musi się godzić z pewnymi konsekwencjami wynikającymi z przepisów obowiązującego prawa, które niewątpliwie stanowią pewną dolegliwość. Analizując pod tym kątem zarzuty skargi kasacyjnej, nie można dopatrzeć się błędu w ocenie prawnej wykonanych robót budowlanych, gdyż ich zakres odpowiada zastosowaniu w tym przypadku przepisów art. 48 i art. 49 pr.bud., jeżeli inwestor chce skorzystać z możliwości legalizacji budowy. Za takim stanowiskiem przemawiają materiały zgromadzone w postępowaniu administracyjnym, niezależnie od przekonań autora skargi kasacyjnej. Bowiem z danych dotyczących niektórych charakterystycznych parametrów jak kubatura i powierzchnia zabudowy obiektu budowlanego, w przypadku zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót (art. 49 ust. 4 pkt 1 pr.bud.), wynikających z projektu budowlanego przygotowanego przez H. G. (s. 6) jednoznacznie wynika, że ma w tym przypadku miejsce rozbudowa, a nie przebudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podobne wnioski wynikają, pomimo pewnych różnic, z projektu budowlanego przygotowanego przez M. K. w styczniu 2008 r., co podnosi się w skardze kasacyjnej. Jednak nie są tu istotne różnice wielkości parametrów powierzchni i kubatury budynku wykazane w tych projektach ale to, że w jednym i drugim projekcie autorzy wskazują, że nastąpi znaczny wzrost powierzchni i kubatury budynku w porównaniu do wielkości obecnie istniejących, a to świadczy o rozbudowie budynku, a nie jego przebudowie. Wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie jest zależna od powierzchni czy też kubatury budynku budowanego (rozbudowanego), tak więc polemika na temat wielkości powierzchni istniejącej i projektowanej niczego nowego nie wnosi do sprawy. Faktem jest, że wykonane przez inwestorów roboty budowlane mają cechy rozbudowy budynku, która to rozbudowa nie została zakończona, gdyż organy nadzoru budowlanego wstrzymały prowadzenie robót budowlanych. Jednak postępowanie legalizacyjne prowadzi do zakończenia budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i na ocenę wykonanych robót budowlanych i ich charakter nie będzie miało wpływu to, jak inwestor zagospodaruje sobie strych. Autor skargi kasacyjnej powinien zrozumieć, że z rozbudową budynku mamy do czynienia już wtedy, jeżeli jego powierzchnia bądź jeden z charakterystycznych parametrów wymienionych w art. 7a pr.bud., zwiększy się np. o 1 m (1 m2, 1 m3). Tak więc w tym przypadku o rozbudowie budynku świadczy już chociażby wykonana dobudowa klatki schodowej na trzech poziomach, co stanowi ewidentny wzrost powierzchni i kubatury budynku w stosunku do wcześniej istniejącej sieni wejściowej do budynku. Przez to, że samowolna rozbudowa budynku została ujawniona i wstrzymana przez organ nadzoru budowlanego przed jej ukończeniem, nie można kwestionować samego faktu rozbudowy i kwalifikacji prawnej, gdyż przepisy art. 48 i art. 49 pr.bud. mają zastosowanie do "obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego" z takimi samymi konsekwencjami. Polemika z ustaleniami projektu mgr inż. arch. H. G. w taki sposób, jak to ma miejsce w skardze kasacyjnej, mało że podważa jeden z głównych materiałów dowodowych przedstawionych przez inwestora, którego reprezentuje autor skargi kasacyjnej, to jeszcze poddaje w wątpliwość kwalifikacje zawodowe projektanta, sugerując, że określenie opracowania jako "projekt rozbudowy budynku", a nie "projekt przebudowy budynku" miało miejsce jedynie z tego względu, że tak nazwanego projektu nie przyjąłby organ nadzoru budowlanego. Wydaje się, że przez szacunek dla kwalifikacji zawodowych projektanta należy przyjąć, że wie on lepiej co jest przedmiotem projektu budowlanego, którego jest autorem, niż autor skargi kasacyjnej, który nie posiada uprawnień budowlanych w tym zakresie, o których mowa w rozdziale 2 Prawa budowlanego. Jeżeli inwestorzy uważali, podobnie jak autor skargi kasacyjnej, że przedstawiony projekt budowlany pod względem dowodowym "jest bardzo wątpliwy" i że w ten sposób zostali zmuszeni do przedkładania dowodów świadczących na ich niekorzyść, powinni zrezygnować z możliwości legalizacji nielegalnej budowy (rozbudowy) budynku, gdyż nie jest to obowiązek lecz uprawnienie. Jak wynika z powyższych rozważań, odnoszących się do treści skargi kasacyjnej, jej uzasadnienie niewiele ma wspólnego z zarzutami podniesionymi na wstępie, skoro autor skargi kasacyjnej będący pełnomocnikiem skarżącego, sam podważa dowody przedstawione przez swego mandatariusza. Kontrola sądowa przeprowadzona w niniejszej sprawie nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, tym samym brak podstaw do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.