II SA/Gd 99/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 maja 2009 r. o sygn. akt IISA/Gd 920/08 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału działki postanawia: 1/ odrzucić skargę o wznowienie postępowania, 2/ zwrócić skarżącej Gminie Miejskiej ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku – kwotę 100 zł (sto złotych), 3/ oddalić wniosek uczestniczki postępowania D. S. o zwrot kosztów postępowania. Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie zakończonej wyrokiem tego Sądu z 7 maja 2009 o sygnaturze akt II SA/Gd 920/08. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W sprawie II SA/Gd 920/08 przedmiotem sądowej kontroli była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 października 2008 r. nr [[...]] utrzymująca w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu odmawiające stwierdzenia nieważności części decyzji Burmistrza z 28 lutego 2001 r. w przedmiocie podziału nieruchomości. Decyzją tą, podjętą na podstawie art. 96 ust. 1, 97 ust. 1 i 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Burmistrz: w punkcie pierwszym – zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K., obręb [[...]], działka nr [[...]] stanowiącej własność D. S.; w punkcie drugim- wskazał oznaczenia oraz powierzchnię powstałych w wyniku podziału działek gruntu; w punkcie trzecim – orzekł, że działka gruntu nr [[...]] przeznaczona pod projektowaną drogę dojazdową do wydzielonych działek z mocy prawa przechodzi na własność Gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna(pkt 3 zd.1), oraz że zgodnie z oświadczeniem z dnia 27 lutego 2001 roku D. S. przekazuje w/w działkę na rzecz Gminy nieodpłatnie (pkt 3 zd. 2). Nadzwyczajne postępowanie administracyjne o stwierdzenie nieważności w/w decyzji w części odnoszącej się do zdania drugiego punktu trzeciego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło na skutek wniosku D. S. Odmawiając stwierdzenia nieważności Kolegium stanęło na stanowisku, że podjęte rozstrzygnięcie, mimo iż przekraczało dyspozycję przepisów art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami to jednak nie naruszało ich w rażący sposób. W wyniku skargi D. S. Sąd wyrokiem z 7 maja 2009 r. stwierdził nieważność podjętych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji w sprawie. Dodatkowo, korzystając z dyspozycji art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.-dalej oznaczanej jako p.p.s.a ), Sąd stwierdził nieważność będącego przedmiotem prowadzonej przez Kolegium sprawy rozstrzygnięcia Burmistrza i odpowiednio części uzasadnienia tej decyzji. Jak wynika z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Gd 920/08 podstawą stwierdzenia nieważności w/w decyzji było uznanie przez Sąd, iż Burmistrz nie był właściwy do rozstrzygania o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na własność Gminy, a w związku z tym Kolegium powinno było stwierdzić nieważność zdania drugiego punktu trzeciego kwestionowanej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Nie czyniąc tego natomiast samo podjęło decyzje również obarczone dostrzeżoną przez Sąd wadą. Stronami postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem z 7 maja 2009 r. była D. S. jako skarżąca oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ, którego działanie było przedmiotem skargi. Jak wynika z akt administracyjnych, po uprawomocnieniu się orzeczenia w sprawie II SA/Gd 920/08 pełnomocnik D. S. pismem z dnia 28 października 2009 r. wezwał Burmistrza do zapłaty określonej kwoty z tytułu odszkodowania za działkę przejętą na własność Gminy na podstawie decyzji z 28 lutego 2001 r. informując go o unieważnieniu jej w części wyrokiem Sądu. Burmistrz odmówił wypłaty odszkodowania informując, że podejmie działania zmierzające do wzruszenia w/w wyroku , albowiem został on wydany bez jego udziału. W skardze wniesionej w dniu 27 stycznia 2010 r. przez Gminę jako podstawę prawną jej wniesienia powołano przepisy art. 271 pkt 2 i 277 p.p.s.a. W jej uzasadnieniu zarzucono naruszenie art. 32 oraz 91 § 2 tej ustawy. Skarżąca Gmina wywodziła, że powinna była brać udział w charakterze strony w sprawie zakończonej wyrokiem z 7 maja 2009 r. z tego względu, że skarga D. S. dotyczyła decyzji Burmistrza i zmierzała wprost, a wręcz przede wszystkim do jej podważenia. Skoro –jak wywodziła skarżąca- Sąd stwierdził, że zakresem orzekania należy objąć decyzję Burmistrza to powinien był uznać Gminę za stronę odpowiednio do art. 32 p.p.s.a i w konsekwencji zawiadomić ją o terminie posiedzenia stosownie do art. 91 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę o wznowienie postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Pełnomocnik uczestniczki D. S. również wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania związanych z zastępstwem procesowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 281 zdanie pierwsze p.p.s.a stanowi, że na rozprawie sąd rozstrzyga przede wszystkim o dopuszczalności wznowienia i odrzuca wniosek, jeżeli brak ustawowej podstawy wznowienia albo termin do wniesienia skargi nie został zachowany. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że wniesiona przez Gminę skarga, pomimo powołania odpowiedniego przepisu prawa określającego podstawę wznowienia, podlega odrzuceniu z tego względu, że podstawa ta w rzeczywistości nie występuje. Powołany przez skarżącą art. 271 pkt 2 p.p.s.a stanowi, że można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa strona była pozbawiona możności działania. Podstawowym zatem zagadnieniem występującym w sprawie jest ustalenie czy Gmina była, a raczej czy powinna być, stroną postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z 7 maja 2009 r. Przy czym od razu należy wyjaśnić, że skarżąca błędnie upatruje swojej legitymacji w treści art. 32 p.p.s.a, który stanowi, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. W analizowanej sprawie organem tym niewątpliwie było Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podkreślić należy, że skorzystanie przez sąd administracyjny z możliwości wskazanej w art. 135 p.p.s.a nie jest uzależnione od warunku, ażeby "akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy" zostały wydane przez "organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi". Sytuacja zatem w której sąd rozpatrując skargę na akt jednego organu jednocześnie eliminuje rozstrzygnięcia także innych organów administracji publicznej (chociażby organów I instancji) nie budzi wątpliwości co do zgodności z prawem. Dodatkowo należy wskazać, że skarżąca wadliwie upatruje naruszenia wobec siebie art. 32 p.p.s.a niezasadnie utożsamiając jednostkę samorządu terytorialnego z jej organem wykonawczym. Rozpatrywana sprawa dotyczy zupełnie innego problemu prawnego, a mianowicie legitymacji materialnoprawnej skarżącej Gminy do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją, która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sprawie II SA/Gd 920/08. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku uznania, iż Gmina powinna być stroną w sprawie administracyjnej związanej z zatwierdzeniem podziału nieruchomości D. S. ( bez znaczenia w jakim postępowaniu administracyjnym zwykłym czy nadzwyczajnym) to wówczas jej pominięcie przed sądem administracyjnym w sprawie zakończonej wyrokiem z 7 maja 2009 r. mogłoby uzasadniać zaistnienie podstawy określonej w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. Uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy jego interesu prawnego ( art. 33 § 1 i 12 p.p.s.a ). Zdaniem Sądu, Gmina nie mogła być stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 28 lutego 2001 r. zatwierdzającą podział nieruchomości, a konsekwentnie również w sprawie (prowadzonej w trybie i zwykłym i nadzwyczajnym) zakończonej decyzją organu II instancji. Należy wskazać, że rozpatrywana sytuacja jest analogiczna z sytuacją kiedy decyzję odnoszącą się do interesów jednostki samorządu terytorialnego wydaną przez organ wykonawczy tej jednostki w wyniku rozpatrzenia odwołania innego podmiotu uchyla czy zmienia niekorzystnie dla tej jednostki organ odwoławczy. Nie trudno bowiem zauważyć, że do wyeliminowania decyzji Burmistrza z 28 lutego 2001 r. mogłoby dojść także w postępowaniu zwykłym odwoławczym na skutek odwołania wniesionego przez D. S., jak również i w postępowaniu sądowoadministracyjnym na skutek skargi tej osoby na decyzję organu II instancji. Zatem rozpatrywane w sprawie zagadnienie prawne w istocie odnosi się do problematyki udziału jednostki samorządu terytorialnego na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie w której organ wykonawczy tej jednostki wydawał decyzję administracyjną. Powyższe zagadnienie, jak również odnoszące się do niego orzecznictwo sądowe zostało całościowo przedstawione w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. o sygn. K 32/08 (opubl. Dz. U. Nr 187, poz. 1456), który dotyczył zgodności art. 33 i 50 § 1 p.p.s.a z art. 165 Konstytucji RP. Potwierdzając konstytucyjność wskazanych przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( i to również przy takiej ich wykładni, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę i wydawał decyzję) Trybunał w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził m. in. "(...) że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów". Dalej wyjaśnił: "Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu między innymi fakt, że (...) jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania". Sąd rozpatrujący wniesioną przez Gminę skargę podziela w/w stanowisko i reprezentuje pogląd, że jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie w której jej organ wykonawczy wydawał decyzję administracyjną. Wobec tego, że w sprawie sądowoadministracyjnej zakończonej wyrokiem z 7 maja 2009 r. skarżącej nie przysługiwał przymiot strony postępowania to nie mogło mieć w niej miejsca "pozbawienie strony możności działania". Z tego też względu wniesiona skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 281 p.p.s.a. Stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 orzeczono o zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi. Sąd oddalił zgłoszony przez pełnomocnika uczestniczki wniosek o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wywołanych wniesioną przez Gminę skargą, z tego względu, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie dają podstaw do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 276 tej ustawy do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji. W art. 200 p.p.s.a przewidziano jedynie sytuację zwrotu kosztów od organu na rzecz strony skarżącej w przypadku uwzględnienia skargi. W ustawie brak jest regulacji prawnej umożliwiającej zasądzenie zwrotu kosztów od organu, bądź od strony skarżącej na rzecz uczestnika.