II GSK 1139/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt III SA/Po 294/10 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Po 294/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A. D. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia. W dniu [...] maja 2008 r. A. D. złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2008, przy czym do płatności energetycznej wnioskodawca zadeklarował działki rolne oznaczone jako: B1, C1, D, E. Do wniosku z dnia [...] maja 2008 r. rolnik załączył oświadczenie o uprawie wieloletnich roślin energetycznych, w którym wskazał jedynie działki rolne D i E. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych, wnioskodawca w dniu [...] sierpnia 2008 r. złożył oświadczenie o uprawie wieloletnich roślin energetycznych, które odnosiło się również do działek rolnych B1 i C1. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji (dalej: ARiMR) w P. przyznał A. D. płatności na rok 2008 w kwocie [...] zł, w tym płatność do upraw roślin energetycznych w kwocie [...] zł do stwierdzonej powierzchni upraw (39 ha). Przy płatności energetycznej organ I instancji uwzględnił tylko działki rolne D i E, natomiast nie uwzględnił działek B1 i C1. A. D. złożył odwołanie od decyzji organu I instancji. Stwierdził, że skorygowane oświadczenie z dnia [...] sierpnia 2008 r. zastąpiło oświadczenie o uprawie wieloletnich roślin energetycznych stanowiące załącznik do wniosku. Płatność energetyczna winna być zatem przyznana również do działek rolnych B1 i C1. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji, że dla przyznania płatności energetycznej niezbędne jest złożenie wraz z wnioskiem oświadczenia o uprawie wieloletnich roślin energetycznych. Oświadczenie takie składa się w terminie obowiązującym dla wniosków o przyznanie świadczeń, to jest do 15 maja oraz ewentualnie do 9 czerwca (z zastosowaniem odpowiednich sankcji finansowych). Jest to termin prawa materialnego i nie podlega on przywróceniu. Skoro w niniejszej sprawie stosowne oświadczenie dotyczące działek rolnych B1 i C1 zostało złożone dopiero w dniu [...] sierpnia 2008 r., to brak było podstaw do przyznania płatności energetycznych do tych działek. A. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu odwoławczego. Zarzucił organowi błędne przyjęcie, że skarżący nie złożył w terminie wniosku o dopłaty, a także nieuwzględnienie wniosku jako spóźnionego, pomimo jego terminowego uzupełnienia na wezwanie organu. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Powołując się na treść art. 7 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35, poz. 217, ze zm.) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że dla uzyskania odpowiednich płatności do upraw roślin energetycznych wnioskodawca winien spełniać warunki wskazane w rozdziale 8 rozporządzenia nr 1973/2004, czyli wnieść wraz z wnioskiem oświadczenie o uprawie wieloletnich roślin energetycznych do przetworzenia na produkty energetyczne lub umowę zawartą z podmiotem kupującym lub pierwszą jednostką przetwórczą – i to w terminie obowiązującym dla wniosków o przyznanie świadczeń (zgodnie z art. 21 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady WE nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia dla rolników - Dz. Urz. WE Nr 141 z dnia 30 kwietnia 2004 r., str. 18, ze zm.; dalej zwane: "rozporządzenie nr 796/2004"). Wniosek taki składa się w terminie do 15 maja (zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004) oraz ewentualnie w okresie późniejszym – maksymalnie do 9 czerwca (z zastosowaniem odpowiednich sankcji finansowych – art. 21 rozporządzenia nr 796/2004 ). Termin ten nie podlega przywróceniu, o czym stanowi bezpośrednio przepis art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Przedmiotowe dokumenty stanowią bowiem o kwalifikowalności do otrzymania płatności, w związku z czym przekroczenie ostatecznego terminu do ich złożenia (tak jak w przypadku samego wniosku) wyklucza przyznanie płatności. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności został złożony w terminie (tj. [...] maja 2008 r.), jednak nie dołączono do niego wymaganych dokumentów w odniesieniu do zadeklarowanych działek rolnych B1 i C1. Uzupełnienie tego braku formalnego wniosku w trybie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej powoływana jako "k.p.a.") byłoby skuteczne jedynie wtedy, gdyby zostało dokonane z zachowaniem terminów wynikających z wyżej powołanych przepisów, czyli do 15 maja, ewentualnie w okresie późniejszym – maksymalnie do 9 czerwca. Skoro w niniejszej sprawie oświadczenie o uprawie roślin energetycznych w odniesieniu do działek B1 i C1 zostało złożone dopiero w dniu [...] sierpnia 2008 r. (czyli po upływie ostatecznego terminu do jego złożenia), to nie mogło skutkować przyznaniem wnioskowanych płatności do upraw roślin energetycznych do tychże działek. II Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył A. D. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o obciążenie organu administracji kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że skarżący nie złożył terminowo wniosku o dopłatę w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (odnośnie działek B1 i C1) oraz powoływanie się na brak możliwości przywrócenia terminu, 2) art. 25 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. UE Nr L 345 z dnia 20 listopada 2004 r., str. 1; dalej zwane "rozporządzeniem nr 1973/2004") – poprzez nieuwzględnienie, iż uzupełnienie braków formalnych dotyczyło deklaracji wskazanej w powyższym przepisie, b. naruszenie prawa procesowego: 1) art. 9 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. – poprzez uznanie, iż złożony w terminie wniosek oraz uzupełniony w terminie wskazanym przez organ został złożony po określonym ustawowo terminie 2) art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 – poprzez nieuwzględnienie, iż organ administracji nie przeprowadził skutecznej i jednorazowej kontroli wniosku, a po dokonaniu wezwania do uzupełnienia wniosku i prawidłowym, terminowym dokonaniu tego uzupełnienia przez stronę, oddalił wniosek w części dotyczącej działek B1 i C1 jako spóźniony, 3) art. 9 k.p.a. w związku z art. 64 § 2 k.p.a. co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy poprzez uznanie, że wniosek złożony, a następnie uzupełniony w terminie został złożony z przekroczeniem terminu. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że do wniosku na 2007 r. załączył wieloletnią umowę dostawy roślin energetycznych i w tej sytuacji zbędne było dostarczanie wraz z wnioskiem na rok 2008 oświadczenia o uprawie. Organy administracji i Sąd pierwszej instancji nie wskazały przepisu, z którego miałby wynikać obowiązek składania takiego oświadczenia. Zakładając, że wniosek na 2008 r. rzeczywiście zawierał brak formalny, to winien być on usunięty skutecznie już w trakcie kontroli jednorazowej przeprowadzonej w momencie składania wniosku. Organ jednak przyjął wniosek i wezwał skarżącego do uzupełnienia tego wniosku poprzez złożenie oświadczenia o uprawie roślin energetycznych na działkach B1 i C1. Skarżący uzupełnił ten brak w zakreślonym przez organ terminie. Wprawdzie ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że termin do złożenia wniosku o przyznanie świadczeń nie podlega przywróceniu, jednak nie należy utożsamiać przywrócenia terminu z sytuacją, w której wniosek oraz uzupełnienie braków formalnych nastąpiło w terminach prawidłowych. Nie należy obarczać skarżącego odpowiedzialnością za wezwanie do usunięcia braków formalnych dostarczone po terminach do złożenia wniosku wynikających z ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej A. D. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 25 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia nr 1973/2004 na poparcie pojedynczego wniosku o dopłaty energetyczne do dnia określonego w art. 11 rozporządzenia nr 796/2004 należy dołączyć oświadczenie o wykorzystaniu na cele energetyczne surowców z wieloletniej uprawy roślin energetycznych. Zgodnie z art. 29 ust. 1 rozporządzenia nr 1973/2004 wypłacenie kwoty pomocy do roślin energetycznych uwarunkowane jest m.in. złożeniem omawianego oświadczenia. Termin z art. 11 rozporządzenia nr 796/2004 to termin do dnia 15 maja. Zgodnie z art. 21 rozporządzenia nr 796/2004 dopuszczalne jest przekroczenie omawianego terminu nie dłużej niż o 25 dni, co będzie jednak prowadziło do zmniejszenia płatności o 1% za każdy dzień roboczy. Jak wynika z przytoczonych przepisów prawa, dołączenie do wniosku o dopłaty energetyczne oświadczenia o przeznaczeniu roślin na cele energetyczne jest wymogiem prawa materialnego, a termin do jego złożenia jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, natomiast może zostać przekroczony o nie więcej niż 25 dni kalendarzowych z zastosowaniem sankcji finansowej. Po upływie 25 dnia od dnia wyznaczonego na złożenie wniosku wraz z oświadczeniem (15 maja), czyli po dniu 9 czerwca, złożenie oświadczenia o przeznaczeniu roślin na cele energetyczne jest bezskuteczne, jak każda czynność dokonana po upływie terminu prawa materialnego. W tym stanie rzeczy błędny jest pogląd, iż uzupełnienie niedołączonego do wniosku oświadczenia stanowi uzupełnienie braku formalnego. Dołączenie oświadczenie o przeznaczeniu roślin jest wymogiem prawa materialnego i może być skutecznie dokonane tylko w terminie przewidzianym przepisami prawa. Termin ten nie może być skracany ani przedłużany przez organ administracji. Wezwanie skierowane przez organ do A. D. w dniu [...] lipca 2008 r. było działaniem wadliwym i nie mogło wywołać żadnego skutku prawnego, bowiem w tej dacie termin do złożenia oświadczenia już minął (dnia 9 czerwca). Złożenie oświadczenia, nawet w terminie 7 dni zakreślonym przez organ, nie mogło zmienić faktu, że termin prawa materialnego przewidziany na dołączenie oświadczenia niezbędnego do przyznania płatności już minął i czynność dokonana po jego upływie jest bezskuteczna. W tym stanie rzeczy za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 18 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego i art. 25 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 1973/2004, gdyż trafny jest pogląd, że termin do złożenia oświadczenia jest terminem prawa materialnego, zatem jest nieprzywracalny. Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 9 k.p.a., bowiem złożenie w terminie oświadczenia o przeznaczeniu roślin na cele energetyczne było obowiązkiem strony, która wystąpiła z wnioskiem o płatności energetyczne. Organ nie powinien wzywać strony do dołączenia oświadczenia w trybie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem nie chodzi o brak formalny, zaś wadliwie dokonane przez organ wezwanie do uzupełnienia "braków formalnych" nie mogło wywołać skutku w postaci przedłużenia uchybionego terminu prawa materialnego dla dokonania tej czynności. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.