VII SA/Wa 532/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, , Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (spr.), Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2010 r. sprawy ze skargi J. S. i R. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących J. S. i R. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta W. decyzją nr [...] wydaną [...] września 2009r. na podstawie art. 30 ust 2 i 6 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane zgłosił sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem z 7.08.2009r. polegających na budowie ogrodzenia działek nr ew.: [...] od strony ulicy [...] i [...] w W. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem wydanym [...].08.2009r. zobowiązano zgłaszających do złożenia aktualnej mapy geodezyjnej z wrysowaną linią rozgraniczającą ulice [...] i [...]. Ze złożonego wyjaśnienia zgłaszających wynika, że działki [...] i [...] leżą w projektowanym pasie drogowym w/w ulic. Wobec nieuzupełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków określonych w postanowieniu organu zgłosił sprzeciw do zamiaru wykonania robót. Odwołanie od tej decyzji złożyli R. i J. S. zarzucając organowi wydanie decyzji po upływie terminu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego i naruszenie art. 107 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] wydaną [...] grudnia 2009r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w jego ocenie organ I instancji nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czym uchybił przepisom art. 7, 77 kpa. W ocenie organu odwoławczego nie zbadano stanu prawnego nieruchomości, nie wezwano inwestora do przedstawienia aktualnego wypisu z ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek objętych zgłoszeniem. Poza tym nie wezwano inwestora do wyczerpującego określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Powyższe kwestie w ocenie organu wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, przy czym przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli J. i R. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący 1 Sygn. akt VII SA/Wa 532/10 zarzucili organowi, iż nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a także naruszenie art. 6, 7, 8,138 §2 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna o tyle, iż powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawna. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust.3: 1) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, pkt 5-19 i pkt 21; 1a.) budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 - z zastrzeżeniem art. 29a; 2) wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4-6 oraz 9-13; 3) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu: a) krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, b) urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, c) (uchylona) 4) budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych. Sygn. akt VII SA/Wa 532/10 W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Sprzeciw dokonany po upływie 30 - dniowego terminu nie wywołuje skutków prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 329/2004, opubl. Rzeczpospolita 2005/80 str. C2). Dla prawidłowego ustalenia czy nastąpiło zachowanie przez organ 30 - dniowego terminu konieczne jest określenie początkowego biegu tego terminu, jak również daty, z jaką termin wskazany w tym przepisie kończy bieg. Przepis art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego mówi wprost o "doręczeniu zgłoszenia", wobec tego słuszna jest teza, iż jako początkowy dzień biegu terminu należy przyjąć dzień następny po dniu, w którym nastąpiło dokonanie zgłoszenia. W ciągu następnych 30 dni organ ma prawo "wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji". Dla oceny czy "wniesienie sprzeciwu" było skuteczne należy również wyjaśnić jak należy interpretować to pojęcie. W ocenie Sądu czynność prawna wniesienia sprzeciwu nie może być rozumiana inaczej jak tylko doręczenie decyzji zawierającej sprzeciw, a więc dopiero poinformowanie inwestora o sprzeciwie w ciągu 30 dni od doręczenia zgłoszenia należy uznać za skuteczne wniesienie sprzeciwu. Kwestia ta została już rozstrzygnięcia w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a mianowicie w Uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008r. sygn. akt II GPS 4/08 (publik. LEX nr 448685) Naczelny Sad Administracyjny stwierdził "termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze Sygn. akt VII SA/Wa 532/10 (Dz. U. z 2002 r. nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu". W uzasadnieniu uchwały, stwierdzono, iż cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym , jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej, które następuje przez zakomunikowanie woli jednostce, której uprawnienia lub obowiązki kształtuje decyzja administracyjna. Jak wynika z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie decyzji lub jej ogłoszenie. Z treści art. 109 § 1 k.p.a. wynika, iż decyzję doręcza się stronie na piśmie. Powyższe zasady mają również zastosowanie do sprzeciwu wydanego na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych - polegających na budowie ogrodzenia od strony ulic [...] i [...] zostało dokonane 7 sierpnia 2009r. (doręczone organowi), a więc termin do wniesienia sprzeciwu upłynął 7 września 2009r. (następny dzień po 30 tym dniu terminu który przypadał w niedzielę). Przy czym jak wskazano wielokrotnie w dotychczasowym orzecznictwie, termin wskazany w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem zawitym i nie jest możliwe jego przedłużenie w szczególności przez wydanie postanowienia zobowiązującego inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Literalna wykładnia powołanego wyżej przepisu nie nasuwa wątpliwości w tym zakresie, 31 dnia od chwili zgłoszenia, jeżeli nastąpiło milczenie organu, inwestor może rozpocząć roboty budowlane, przy czym bez znaczenia jest czy zgłoszenie jest kompletne, czy też zawiera braki, do których uzupełnienia inwestor został wezwany. Zgłoszenie, bowiem jest instytucją mającą w myśl intencji ustawodawcy uprościć postępowanie związane z realizacją inwestycji w tych przypadkach, w których idzie o inwestycje drobniejsze. Zamiar uproszczenia /w stosunku do procedury związanej z uzyskaniem pozwolenia na budowę/ nie oznacza rzecz jasna braku jakiejkolwiek kontroli zamierzeń inwestycyjnych ze strony organu, jednakże reakcja organu w takich przypadkach powinna być zdecydowanie szybsza i mniej sformalizowana niż w przypadku inwestycji wymagających pozwolenia na budowę, co wiąże się z tym, że zakres ustaleń organu przy Sygn. akt VII SA/Wa 532/10 zgłoszeniu budowy nie jest zwykle tak złożony. Funkcja sprzeciwu czy postanowienia o uzupełnieniu dokumentów nie może wiązać się z uzasadnionym oczekiwaniem na decyzję zawierającą sprzeciw, czy na postanowienie o uzupełnieniu dokumentów, mimo upływu wskazanego w ustawie terminu 30 - dniowego. Powodowałoby to, bowiem stan niepewności dla inwestora, wykraczający poza ów termin 30 - dniowy, a przy tym nieograniczony żadnym innym terminem, uniemożliwiający mu jakiekolwiek rozsądne planowanie inwestycji. Tak więc, decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, a mianowicie art. 30 ust. 5 powołanej ustawy, poprzez nie dochowanie przewidzianego w tym przepisie terminu do wniesienia sprzeciwu. Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. na podstawie art. 152 i 153 p.p.s.a. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a przedstawiona ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wiążą organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy.