I OSK 1549/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Jolanta Rudnicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J. i W.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 232/10 w sprawie ze skargi E.J. i W.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić skarżącym E.J. i W.J. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie kwotę 100 /sto/ złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. oddalił skargę E. J. i W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości. Z uzasadnienia wyroku wynika, iż decyzją z dnia [...] maja 2008 r., wydaną na wniosek E. J. i W. J. współwłaścicieli działki nr [...] o pow. 52,6227 ha położonej w L., Burmistrz Dziwnowa zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na 95 działek oznaczonych nr [...]–[...]. Decyzja ta zawierała warunek, że przy zbywaniu 78 wydzielonych działek zostaną ustanowione służebności drogowe w działce nr [...]. Za spełnienie warunku uważana będzie także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną w działce nr [...] na rzecz dz. nr [...] i [...]. Z wnioskiem o uchylenie powyższej decyzji wystąpili małż. J., powołując jako podstawę żądania przepis art. 155 k.p.a., domagając się w konsekwencji uchylenia niekorzystnej dla nich decyzji w zakresie ustanowionych warunków i przejęcia przez gminę Dziwnów działki nr [...] oznaczonej jako droga wewnętrzna, która powinna zostać przeznaczona na drogę publiczną. Burmistrz Dziwnowa decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. odmówił uchylenia swej decyzji z dnia [...] maja 2008 r. w trybie art. 155 k.p.a., gdyż podział byłby sprzeczny z art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Decyzję tę utrzymało w mocy w dniu [...] stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie. Organ odwoławczy zauważył, iż wniosek o uchylenie decyzji podziałowej dotyczy wyłącznie jej części, dotyczącej zastrzeżenia warunku, polegającego na obowiązku ustanowienia służebności drogowej obciążającej działki nr [...] i [...] na rzecz kilkudziesięciu nowopowstałych działek pozbawionych dostępu do drogi publicznej w przypadku zbycia działek władnących. Przy tym z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności z przedłożonego przez strony projektu podziału działki nr [...], jednoznacznie wynika, iż nowopowstałe działki o nr: [...], od [...] do [...], [...], [...], [...], od [...] do [...], [...] do [...], [...], [...], [...], [...], od [...] do [...] i [...], a nadto [...] i [...], nie mają zapewnionego bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Tymczasem zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeśli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem, z tym że nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Natomiast zgodnie z art. 99 tej ustawy, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jednocześnie z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu stanowiącego źródło prawa lokalnego – wynika, iż grunty na działkach nr [...] i [...] nie są przeznaczone pod drogi publiczne, lecz pod drogi wewnętrzne dojazdowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. oddalił skargę E. J. i W. J., podzielając stanowisko organów w kwestii stosowania w sprawie przepisu art. 155 k.p.a. Sąd stwierdził, że stosownie do tego przepisu decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 października 1995 r., III SA 27/95, LEX nr 26991; z dnia 13 sierpnia 1997 r., III SA 854/96, LEX nr 30615). Burmistrz Dziwnowa decyzją z dnia [...] maja 2008 r. orzekł nie tylko w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości, ale również w przedmiocie wydzielenia i przejęcia przez Gminę Dziwnów działek nr [...] i [...] wydzielonych pod drogę publiczną zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami), jak i ustanowienia służebności drogowych na działce nr [...] dla działek wydzielonych w wyniku podziału (art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W decyzji podziałowej nie rozstrzygano kwestii wydzielenia i przejęcia przez gminę pod drogę publiczną działki nr [...]. Sąd stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną organu, tj. decyzją której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Podnoszona przez wnioskodawców kwestia przejęcia przez gminę drogi wewnętrznej i nadanie jej statusu drogi publicznej nie była przedmiotem rozpoznania w decyzji zatwierdzającej podział chociażby z tego powodu, że takie rozstrzygnięcie naruszałoby postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który status publicznej drogi gminnej przewidywał dla działek nr [...] i [...]. Sąd podkreślił również nadzwyczajny tryb uregulowany w art. 155 k.p.a. oraz związany charakter decyzji wydanej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Za niezasadne uznał Sąd powoływanie się przez strony na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. nr 22531/05 w sprawie Bugajny ws. Polska, dot. wywłaszczenia działek gruntu wykorzystywanych pod drogi dojazdowe oraz odszkodowania za te działki, bowiem istotą niniejszej sprawy nie są te kwestie lecz ustalenie istnienia przesłanek z art. 155 k.p.a., o co wnieśli skarżący. Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo dokonały wykładni art. 155 k.p.a. i w konsekwencji ustaleń faktycznych i prawnych odmówiły jego zastosowania w odniesieniu do decyzji Burmistrza Dziwnowa z dnia [...] maja 2008 r. Jak to już wyżej wskazano, Burmistrz Dziwnowa wydając decyzję o zatwierdzeniu podziału nieruchomości był związany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. J. i W. J. prawidłowo reprezentowani i powołując się na przepis art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zw. dalej p.p.s.a., zarzucili naruszenie prawa gwarantowanego przez Europejską Konwencję Praw Człowieka. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono krytyczny pogląd pod adresem polskiego ustawodawcy, który nie dostosował polskich przepisów prawa do standardów europejskich. Z takim stanem rzeczy nie można się zgodzić, albowiem godzi on w interes skarżących, gdyż zostały złamane prawa człowieka. Autor skargi powołał się na przepisy art. 34 i 35 Konwencji Praw Człowieka, stanowiące o wymogu wyczerpania krajowych środków odwoławczych, oraz konsekwencje niewyczerpania ich, co wywołuje konieczność wniesienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny przed zbadaniem zasadności skargi kasacyjnej dokonuje oceny, czy wniesiony środek zaskarżenia spełnia ustawowe wymagania. Skarga kasacyjna jest bowiem sformalizowanym środkiem zaskarżenia a spełnienie wymagań ustawowych jest jednym z warunków jej skuteczności. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. O ile braki formalne w zakresie wymagań dla pisma procesowego są usuwalne w trybie art. 49 p.p.s.a., to braki odnoszące się do wymagań przewidzianych tylko dla skargi kasacyjnej a zamieszczone w art. 176 po wyrazie "oraz" mają charakter nieusuwalnych. Brak tych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej nie podlega sanacji. Wynika to z zasady uregulowanej w art. 183 § 1 powołanej ustawy, który ogranicza orzekanie sądu odwoławczego do granic skargi kasacyjnej. Bezwzględny wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych nakłada na stronę skarżącą, działającą przez profesjonalnego pełnomocnika, obowiązek wskazania, na której z podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. opiera skargę kasacyjną, nadto obowiązek wskazania konkretnego przepisu konkretnego aktu prawnego z podaniem artykułu, a gdy przepis posiada rozbudowaną strukturę – konkretną jednostkę redakcyjną; następnie obowiązek określenia sposobu jego naruszenia, a przy podstawie z art. 174 pkt 2 dodatkowo wykazanie, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna nie wskazuje podstaw kasacyjnych, nie formułuje zarzutów, zaś lakoniczne jej uzasadnienie nie zawiera żadnej argumentacji, z której można byłoby wywieść choćby rodzaj zarzutów o jaki chodziło stronie. Dodać należy, iż samo powołanie się na przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może być uznane jako wskazanie podstawy kasacyjnej. Zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala, aby Sąd domyślał się intencji skarżącego oraz aby za stronę formułował zarzuty pod adresem zaskarżonego wyroku. Brak istotnego elementu konstrukcyjnego skargi kasacyjnej o charakterze nieusuwalnym uniemożliwia rozpoznanie tak wadliwie sporządzonego środka zaskarżenia. Nie można także uznać za zarzut powołanie się na art. 34 i 35 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka z uwagi na treść regulacji w nich zawartej. Z tych względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 180 i 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.