II SA/Kr 626/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi L.J. na decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Decyzją nr [....] z dnia 19 września 2008 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 112 ust. 4 w zw. z art 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 261 póz. 2603 z późn. zm.) odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako parcele l.kat. [....] o pow. 0,0648 ha i l.kat. [....] o pow. 0,0548 ha obj. Lwh [....] b.gm.kat. [....] , przejęte na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. -zgodnie z orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 17 grudnia 1968 r. Nr [....] wydanym na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11 póz. 37). W uzasadnieniu organ ł instancji wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane przez W.J. i L. J., które w dniu [....] grudnia 2005 r. wystąpiły o zapłatę za wywłaszczone parcele l. kat [....] , l.kat. [....] obj. Lwh [....] b. gm. kat. [....] oraz l.kat. [....] obj. Lwh [....] b. gm. kat. [....] . W przedmiocie parceli l.kat. [....] została wydana odrębna decyzja. W toku postępowania zmarła W.J. , jej jedynym spadkobiercą jest LJ . Zgodnie z wpisem w Iwh [....] b. gm. kat. P. W.J. była właścicielką parcel l. kat. [....] i l. kat. [....]. Parcele te pozostawały od 1949 r. w faktycznym władaniu Prezydium Rady Narodowej m. K. (Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K. ) i zostały zajęte na cele budowy drogi publicznej Mogiła - Pleszów zgodnie z planem sytuacyjnym z dnia 8 lutego 1965 r. nr 62/2/65. Orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 17 grudnia 1965 r., wydanym na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym stwierdzono przejście w/w nieruchomości z mocy prawa na rzecz Państwa z dniem 8 marca 1958 r. Na podstawie w/w orzeczenia przejęte parcele wpisano do Kw [....] (aktualny numer KR1....), gdzie jako właściciela ujawniono Skarb Państwa. Na podstawie porównania mapy katastralnej tego obszaru z aktualnie obwiązującą mapą ewidencyjną ustalono, że w/w parcele weszły w skład działki nr [....] o pow. 4,3932 ha obr. [....] jedn. ewid. [....] stanowiącej ul. [....] w K. Zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, odszkodowanie przysługiwało za przejście w trybie ustawy na własność Państwa domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą W dniu objęcia we władanie przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K. parcele I. kat. [....] i l.kat. [....] stanowiły grunt rolny. W.J. była w tym czasie właścicielką również innych nieruchomości. W oparciu o powyższe, a także wskazówki interpretacyjne zawarte w orzeczeniu Sądu Najwyższego sygn. C 1164/51 (w którym zawarto rozważania na temat rozumienia pojęcia własności osobistej) organ l instancji uznał, że przedmiotowe parcele nie stanowiły przedmiotu własności osobistej, zatem nie przysługiwało za nie odszkodowanie. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do Wojewody [....] wniosła L.J. domagając się zmiany decyzji i wypłaty odszkodowania. Wskazała, że decyzja odmowna jest sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Decyzją z dnia 5 marca 2009 r. znak: [....] , Wojewoda [....] , na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [....] podzielił wykładnię przepisu art. 19 ustawy dokonaną przez organ l instancji. Powołując się na cytowane przez organ l instancji orzeczenie Sądu Najwyższego, wskazał, że cechą własności osobistej było przeznaczenie do zaspokojenia osobistych potrzeb uprawnionego i jego bliskich. Dla oceny, czy wspólny grunt ma charakter własności osobistej, należało wziąć pod uwagę nie tylko jego wielkość i przeznaczenie, ale także rozmiary innych nieruchomości będących ewentualnie własnością współwłaścicieli oraz ich przynależność klasową (chłopi czy też robotnicy przemysłowi lub rolni). Przedmioty stanowiące własność osoby fizycznej, tecz nie służące do zaspokajania osobistych potrzeb uprawnionego i jego bliskich, stanowiły własność indywidualną, za przejęcie której w trybie w/w ustawy odszkodowanie nie przysługiwało. Nadto zgodnie z ukształtowanym na podstawie wprowadzonego w 1965 r. art. 132 i nast. Kodeksu cywilnego, pojęciem "własności osobistej" - ziemia nie była zaliczana do przedmiotów własności osobistej. Jedyny wyjątek stanowiła sytuacja zabudowania jej domem jednorodzinnym, uważanym za przedmiot własności osobistej (art. 134 kc w ówczesnym brzmieniu). Wyrażany był wówczas pogląd, iż wobec zasady "superficies solo cedif również grunt stanowił własność osobistą. Skargę do Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła L.J. Wskazała, że działki zostały przejęte w 1949 r., a dopiero w 1965 r. zostało wydane orzeczenie stwierdzające przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, bez zapłaty. W tym okresie były dokonywane również wywłaszczenia na inne cele rosoby uprawnione otrzymywały odszkodowania. Ponownie odwołała się do art. 5 k.c. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że przejście własności nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, a nie w oparciu o ustawę o wywłaszczaniu nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma dokonanie wykładni użytego w art. 19 ust.1 obowiązującej jeszcze ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11 póz. 37) pojęcia "innego mienia stanowiącego własność osobistą". Na wstępie podnieść należy, że ustalenia organów, że w chwili objęcia we władanie przez Wojewódzki Zarząd Dróg Publicznych w K. przedmiotowych działek stanowiły one grunt rolny a W.J. była w tym czasie właścicielką również innych nieruchomości, są niewystarczające dla dokonanej przez organy oceny (jak wskazano w uzasadnieniu decyzji - w oparciu o wskazówki interpretacyjne zawarte w orzeczeniu Sądu Najwyższego sygn. C 1164/51, w którym zawarto rozważania na temat rozumienia pojęcia własności osobistej), że działki te nie stanowiły przedmiotu własności osobistej. W cytowanym wyroku SN z dnia 19 października 1951 r., sygn. C 1164/51 Sąd wyraził pogląd, że dla oceny, czy dany grunt ma charakter własności osobistej, należy wziąć pod uwagę nie tylko jego wielkość i przeznaczenie, ale także rozmiary innych nieruchomości będących własnością właściciela tego gruntu, gdyż "w przypadku, gdy grunt, np. będąc ściśle związany z domem mieszkalnym, służy do zaspokojenia osobistych potrzeb wyżywienia mieszkańców domu, a nie do dostarczenia towaru na rynek" może mieć charakter własności osobistej. Tak więc dokonanie przez organ oceny co do osobistego charakteru własności przedmiotowych dziatek, przed ustaleniem wyżej wskazanych okoliczności, było przedwczesne. Powyższe uchybienie (art.7 i 77 kpa) stanowi już o konieczności uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu l instancji. Nadto, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dokonana przez organy wykładnia art.19 ust.1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. , jest nieprawidłowa. W orzecznictwie i doktrynie w pełni aprobowane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż właściwe stosowanie prawa nie może ograniczać się wyłącznie do stosowania literalnej wykładni przepisu (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 29 maja 2000r ONSA 2001 nr1 poz.2). Wykładnia gramatyczna jest tylko jednym ze sposobów wykładni przepisu i winna być ona uzupełniania w zależności od charakteru danej regulacji wykładnią historyczną, systemową, funkcjonalną oraz celowościową. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Wojciecha Jakimowicza, że "w prawie administracyjnym wykładnia językowa nie powinna prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej. Upatrywanie w metodzie wykładni celowościowej znaczenia tylko w sytuacji, gdy wykładnia językowa nie prowadzi do jednoznacznych rezultatów, jest w prawie administracyjnym niewystarczające. Ranga kryterium celu publicznego w prawie administracyjnym nie pozwala absolutyzować znaczenia wykładni językowej" ("Wykładnia w prawie administracyjnym" Zakamycze 2006). Prowadzi to do wniosku, że w działaniach organów administracji szczególną rolę powinna odgrywać wykładnia systemowa, a wykładnia językowa winna być dokonywana z dużą ostrożnością. Metoda wykładni systemowej opiera się na założeniu, że prawo powinno być spójną, niesprzeczną wewnętrznie całością i że pojedyncze przepisy nie powinny naruszać tego całościowego porządku. Zgodnie z nią analiza danego przepisu powinna obejmować również jego związek z innymi przepisami danej ustawy. Nadto, wykładnia danego przepisu powinna być dokonywana na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej sprawy, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych.Organy administracji, przy rozstrzyganiu indywidualnej sprawy administracyjnej, zawsze winny mieć na względzie to, by poprzestanie na wykładni językowej przepisu nie doprowadziło do absurdu. Przy wykładni przepisów będących podstawą prawną zaskarżonej decyzji pomocne również będą wyjaśnienia, jakich udzielił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 października 2007r. sygn. akt P 28/07. Wskazał on, że horyzontalna niespójność przepisów nie jest przedmiotem oceny Trybunału. Przy kontroli ustaw Trybunał rozstrzyga jedynie kwestię ich zgodności z normami konstytucyjnymi, a nie rozstrzyga kwestii konfliktów "poziomych" pomiędzy normami o tej samej randze. To pozostawione jest sądom stosującym ustawy przy rozstrzyganiu konkretnych spraw (tak w wyroku z 24 maja 1999 r., sygn. P 10/98, OTK ZU Nr 4/1999, póz. 77). Na wstępie rozważań celowym będzie przytoczenie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. W myśl przepisu art.2 ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie ustawy (8 marca 1958 r.) pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. Pr. P. P. Nr 21, póz. 67 z późniejszymi zmianami), przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zasadą było, że przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa następowało bez odszkodowania (art.9). W nie obowiązującym już (od dnia 1 stycznia 1968 r.) przepisie art.12 ustawy dla właścicieli przejętych przez Państwo przedsiębiorstw przewidziane zostało prawo do renty inwalidzkiej. Zgodnie z przepisem art.17 ustawy jej postanowienia stosuje się również do: 1) zakładów elektrycznych, objętych w zarząd na podstawie art. 6 i 7 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. o planowej gospodarce energetycznej (Dz. U. Nr 52, póz. 271), 2) a) przedsiębiorstw, b) innego mienia, których władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostają w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opiera się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 niniejszego artykułu. Przepis art. 18 ustawy stanowi z kolei, że mienie, o którym mowa w art. 17 pkt 2 lit. b), podlega zwrotowi na rzecz właściciela w trybie określonym w art. 5 ust. 1 oraz art. 7. Nie podlegają zwrotowi maszyny, urządzenia produkcyjne oraz inne mienie ruchome, jak również nieruchomości lub ich części, które zostały trwale włączone do czynnych przedsiębiorstw albo są niezbędne dla zaspokojenia społecznych potrzeb socjalnych i kulturalnych. Stosownie zaś do treści art. 19 ust. 1 ustawy, "w przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą (art. 18) właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania". Z powyższego wynika, że art.17 pkt 2 b) ustawy odnosi się do każdego mienia, jeżeli władanie nim osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. oraz w dniu 8 marca 1958 r. (wejście w życie ustawy) mienie to pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Wyraźne odniesienie się w przepisie art. 19 ust.1 do art. 18 ustawy wskazuje, że pojęcie "innego mienia stanowiącego własność osobistą" obejmuje takie mienie, o którym mowa w art. 18. Skoro zaś zakresem tego ostatniego przepisu objęte zostało "inne mienie", czyli każde, o ile tylko władanie nim osoby uprawnione utraciły w okresie do 31 grudnia 1954 r. oraz w dniu 8 marca 1958 r. mienie to pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, oznacza to, że wymieniona w art.19 ust.1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11 póz. 37) kategoria mienia: "własność osobista" użyta została tylko dla odróżnienia tego mienia od mienia będącego "zakładami elektrycznymi" i "przedsiębiorstwami" (art.17 pkt 1 i pkt 2 a). Uzasadnienia tego rozróżnienia upatrywać należy w treści art.12 ustawy (już nie obowiązującego), który ustanawiał na rzecz byłych właścicieli tych przedsiębiorstw prawo do renty inwalidzkiej. Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, że przepis art.19 ust.1 ustawy nie wyłącza prawa do odszkodowania za przejęta w trybie art.17 pkt 2 lit.b) na rzecz Skarbu Państwa działkę gruntu, wydzielona z indywidualnego gospodarstwa rolnego. Nadto, dokonanie wykładni omawianego przepisu przeprowadzonej na podstawie innych przepisów dotyczących sprawy przymusowego odebrania własności, obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 28 lutego 1958 r, prowadzi do identycznego wniosku. Wskazać w związku z tym należy, że obowiązująca w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Konstytucja Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. w rozdziale 2 zatytułowanym "Ustrój społeczno-gospodarczy" wyróżniała mienie ogólnonarodowe (podlegające szczególnej trosce i opiece państwa - art.8), mienie będące indywidualnymi gospodarstwami rolnymi pracujących chłopów (otaczane przez Polską Rzeczpospolitą Ludową opieką - art.10), indywidualną własność ziemi, budynków i innych środków produkcji należących do chłopów, rzemieślników i chałupników (uznawaną i ochranianą przez Polską Rzeczpospolitą Ludową na podstawie obowiązujących ustaw - art.12) oraz własność osobistą obywateli, której całkowitą ochronę poręczała. Przepisy te gwarantowały zatem ochronę indywidualnej własności ziemi należącej do chłopów na podstawie obowiązujących ustaw oraz całkowitą ochronę własności osobistej. Trzeba jednakże podkreślić, że pojęcie własności, do którego odnosił się art.8,10 i 12 Konstytucji, miało charakter autonomiczny i wykraczało poza ujęcie cywilnoprawne (całokształt praw majątkowych). Podkreślić nadto należy, że definicje własności indywidualnej i osobistej zawarte w przepisach art.130 i 132 kc wprowadzone zostały dopiero z dniem 1.01.1965 r. i nie mogą mieć zasadniczego znaczenia dla dokonania wykładni przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. W nawiązaniu do przepisu art.12 Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. zauważyć nadto należy, że obowiązujący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.52.4.31 j.t.) przewidywał, że wywłaszczenie nieruchomości lub ich części następuje za odszkodowaniem (art. 10). Również ustawa z dnia z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiła, że wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem (art.7). Przedstawione wyżej regulacje uzasadniają zatem, zdaniem Sądu, na dokonanie takiej wykładni przepisu art.19 ust.1 ustawy z dnia 28 lutego 1958 r., która pozwala na przyjęcie, że również w przypadku przejścia na rzecz Skarbu Państwa działki gruntu, wydzielonej z indywidualnego gospodarstwa rolnego właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania. Na marginesie zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, póz. 2603 ze zm.), gdyż nie odnosi się on do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie powołanej ustawy. Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie opisane wyżej naruszenie miało miejsce, gdyż organy dokonały wadliwej wykładni przepisu art.19 ust.1 ustawy z dnia 28 lutego 1958 r. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organów będzie zastosowanie się do wykładni przeprowadzonej przez Sąd. W oparciu o powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.