II OSK 413/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 23 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. i J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 października 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 507/10 w sprawie ze skarg J. L., J. L., R. K., R. K., G. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 8 października 2010 r., w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gl 507/10, rozpoznając skargę J. L., J. L., R. K., R. K., G. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] marca 2010 r. w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił tę decyzję. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta Bielsko-Biała decyzją z [...] stycznia 2010 r. ustalił Tomaszowi Targosz warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego wielorodzinnego na działce nr [...] w Bielsku-Białej przy ul. Olszówki. Odwołania od tej decyzji wnieśli A. i P. R., J. i J. L., R. i R. K. oraz T. i G. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z [...] marca 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów odwołań organ odwoławczy powołał się na, zawarte w dołączonej do akt i sporządzonej po wniesieniu odwołań opinii, wyjaśnienia organu pierwszej instancji. Stwierdził w związku z tym, że rzeczywiście dwie działki zostały pominięte w analizie, jednakże nie miało to wpływu na przyjęty współczynnik zabudowy oraz ład przestrzenny. Ponadto uznał, że przyjęty obszar analizowany był reprezentatywny dla nieruchomości, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Wyjaśnił, że ograniczenie obszaru analizowanego od strony ul. Olszówki zostało spowodowane wymogiem dostępności działek z tej samej drogi publicznej oraz że rozszerzenie w tym kierunku obszaru analizowanego o dalszą zabudowę spowodowałoby objęcie analizą działek, które nie mają dostępu z tej samej drogi, co planowana inwestycja. Wskazano, że organ pierwszej instancji opierał się na mapach sytuacyjnych, lepiej niż mapy z ewidencji gruntów oddających rzeczywisty stan zagospodarowania terenu. Uznano, że wskaźnik powierzchni zabudowy obliczony na podstawie map sytuacyjnych i z ewidencji gruntów jest taki sam oraz że ustalony wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej nie narusza obowiązujących przepisów i jest ustalony w oparciu o faktyczne zagospodarowanie terenu. Organ odwoławczy nie uwzględnił zarzutu braku analizy oddziaływania planowanej inwestycji na obciążenie sytemu komunikacyjnego dzielnicy uznając, że wymagałoby to uzależnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy od warunków nieprzewidzianych przez przepisy prawa. Wyjaśniono też, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest równoważna ze zgodą na wycięcie drzew oraz nie obejmuje ona obiektu, o którym odwołujący się twierdzili, że jest zabytkiem. W końcu wskazano, że kwestie związane z tytułem prawnym do nieruchomości nie mają istotnego znaczenia oraz że wydana decyzja o warunkach zabudowy przewiduje ochronę interesów osób trzecich. W skardze skarżący przede wszystkim kwestionowali poprawność analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania. Ponadto zarzucili błędne określenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy nie wyjaśnił wszystkich kwestii wskazanych we wniesionych odwołaniach. W szczególności uznał, że nie została należycie wyjaśniona sprawa wskaźników powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Sąd uznał, że nie było wystarczające stwierdzenie organu odwoławczego, iż wskaźniki te ustalono zgodnie z przepisami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji całkowicie została pominięta także kwestia szerokości elewacji frontowej. Ponadto, jak wskazał, nie wyjaśniono dlaczego ustalając szerokość elewacji frontowej przyjęto do analizy kościół oraz budynek zaplecza stadionu, mimo że nie są to budynki reprezentatywne dla otoczenia planowanej inwestycji. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił także, że brak podstaw do stosowania art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż uchybienia organu odwoławczego, polegające na niewyjaśnieniu sprawy, stanowią naruszenie zasady dwuinstancyjności, co powoduje, że nie można poddać kontroli decyzji organu pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej, którą wnieśli J. i J. L., zarzucono naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie: - art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niezgodne z przepisami prawa określenie wymagań nowej zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, - art. 155 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, "polegającą na przyjęciu, że ze względu na interes społeczny można nie uwzględnić interesu strony". Z kolei formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 106 § 3, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez: - "nadanie waloru wiarygodności" decyzji Prezydenta Miasta Bielska-Białej z [...] stycznia 2010 r. pomimo tego, że w decyzji tej stwierdzono, iż "jeżeli uchwalony zostanie dla tego obszaru plan zagospodarowania przestrzennego i jego ustalenia będą inne niż w wydanej decyzji, to organ będzie miał obowiązek wygasić tę decyzję, a w świetle opinii Biura Rozwoju Miasta z dnia 29 lipca 2009 r. planowana inwestycja koliduje z przeznaczeniem terenu w opracowywanym projekcie nowego planu zagospodarowania przestrzennego", przy czym zaznaczono, że "zaistniała sprzeczność wzajemnie wyłączających się opinii i stwierdzeń dotyczących analizy architektoniczno-urbanistycznej (sporządzenie analiz architektoniczno-urbanistycznych przez różne osoby) pozostawiona została poza sferą dociekań Sądu I instancji", - "pominięcie w wyrokowaniu materiału przedstawionego przez stronę skarżącą, dowodzącego o uchybieniach organów administracji", - "niewyjaśnienie przyczyny odstąpienia od realizacji wniosków dowodowych, w szczególności opracowania zgodnej z przepisami, rzetelnej, obiektywnej i wolnej od błędów analizy", - "uwzględnienie skargi na ostateczną decyzję bez odniesienia się do decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, obarczonej wadą naruszenia prawa". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący twierdzą, iż obszar analizowany został wyznaczony niezgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, że nie jest on reprezentatywny dla działki, na której planowana jest inwestycja, że nieprawidłowo obliczono wskaźnik zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej, a także że planowana inwestycja spowoduje zwiększenie ruchu pojazdów i nie będzie mogła bezkolizyjnie współistnieć z dotychczasową zabudową. Uzasadniając powołanie w skardze kasacyjnej art. 155 k.p.a. stwierdzono, że zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna może być zmieniona, gdy za taką zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, zaś za zmianą decyzji organu pierwszej instancji przemawiał słuszny interes skarżących, który został pominięty przez Sąd pierwszej instancji. Z kolei uzasadniając zarzut naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi twierdzono, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił dowodu postulowanego przez skarżących, przy czym bliżej nie wskazano o jaki dowód chodzi. W końcu podniesiono też, że na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny, uwzględniając skargę, jest zobowiązany wydać rozstrzygnięcie przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy nie tylko w odniesieniu do zaskarżonej decyzji, ale także do decyzji wydanej przez organ administracji pierwszej instancji. W oparciu o tak sformułowane podstawy skargi kasacyjnej i jej uzasadnienie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżący ponadto w piśmie z 6 czerwca 2011 r. wnieśli o uwzględnienie pisma Prezydenta Miasta Bielska-Białej z 11 kwietnia 2011 r., w którym stwierdzono, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy działkę nr [...] przewidziano na budownictwo jednorodzinne. W związku z tym skarżący podnieśli, odwołując się do wyroku NSA z 6 sierpnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1250/08, że art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, iż decyzja o warunkach zabudowy może być sprzeczna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania). Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest ona zasadna. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżącym w istocie chodzi o to, iż Sąd pierwszej instancji uchylił jedynie decyzję organu drugiej instancji, a powinien uchylić także decyzję organu pierwszej instancji. Do prawnego opisania tak ujętego zarzutu z przepisów powołanych w skardze kasacyjnej nadaje się jedynie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisu tego nie zastosował z uwagi na charakter uchybień organu odwoławczego. Uznał, że to organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w takim stopniu, że można mówić o naruszeniu przez ten organ zasady dwuinstancyjności. Uznał tym samym, że skoro organ odwoławczy nie rozpoznał właściwie odwołania, to nie jest możliwa ocena decyzji organu pierwszej instancji przez Sąd administracyjny. W związku z tym wskazał na szereg kwestii, które powinny były być wyjaśnione przez organ drugiej instancji. Skarżący nie kwestionują tego, że te właśnie kwestie powinny być wyjaśnione. Charakterystyczne jest, że w tym zakresie są z Sądem pierwszej instancji zgodni. Tak jak ten Sąd uważają, że nie zostały prawidłowo wyjaśnione kwestie dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni czynnej biologicznie. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji nie było w tej sytuacji niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Skoro tak to zarzut niezastosowania w sprawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest niezasadny. Zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest zrozumiały, gdyż - jak już powiedziano - skarżący i Sąd pierwszej instancji dostrzegają w decyzji o warunkach zabudowy te same wady. Wyrok Sądu pierwszej instancji spowoduje więc, że podnoszone w skardze kasacyjnej przez skarżących w związku z powołanymi wyżej przepisami kwestie będą wyjaśnione. Nie jest także zrozumiały zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. skoro przepis ten nie był stosowany ani przez organy administracji, ani przez Sąd pierwszej instancji. Ze skargi kasacyjnej wynika, że skarżący uważają, iż ten przepis mógł być podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jest to nieporozumienie. Na skutek wniesienia skargi Sąd administracyjny, gdy uchyla decyzję, to nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to wskazać należy, że skarżący nie wyjaśnili, jakich dowodów uzupełniających, dopuszczalnych w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie przeprowadził Sąd pierwszej instancji. Jest oczywiste, że Sąd ten nie mógł przeprowadzić dowodu, co – jak wynika ze skargi kasacyjnej – sugerowali skarżący, w postaci analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie jest to dowód z dokumentu ani też nie sposób uznać go za uzupełniający. Wręcz przeciwnie – można powiedzieć, że jest to podstawowy element postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć też należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania dla swej zasadności wymaga wykazania istotnego wpływu uchybienia na wynik postępowania, co w rozpoznawanej sprawie, w której – należy to powtórzyć – skarżący podzielają twierdzenia Sądu pierwszej instancji co do potrzeby wyjaśnienia określonych kwestii, nabiera szczególnego znaczenia. Zatem, zarzut naruszenia art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Nie wiadomo też, co skarżący mają na myśli zarzucając "nadanie waloru wiarygodności decyzji" organu pierwszej instancji. Uchylenie decyzji organu drugiej instancji oznacza, że organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie. Do tego czasu decyzja organu pierwszej instancji nie jest ostateczna. Żadnego znaczenia nie ma przy tym przytoczone stwierdzenie z decyzji organu pierwszej instancji, że jeżeli zostanie uchwalony plan miejscowy, którego ustalenia będą inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, to organ administracji będzie miał obowiązek ją wygasić. Stwierdzenie to znajduje uzasadnienie w treści art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oczywiście z zastrzeżeniem art. 65 ust. 2 tej ustawy. Odnosząc się do zagadnienia wskazanego przez skarżących w piśmie z 6 czerwca 2011 r. należy stwierdzić, że zostało ono wniesione po upływie terminu do złożenia skargi kasacyjnej, a więc nie uprawnia do analizy zgodności zaskarżonego wyroku w kontekście powołanego dopiero w tym piśmie art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto skoro Sąd pierwszej instancji uchylił tylko decyzję organu pierwszej instancji, to skarżący mogą na zastosowanie powołanego przepisu zwracać uwagę w postępowaniu administracyjnym. Niemniej należy zauważyć, że z rzeczonego art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, a więc zgodnie z art. 87 Konstytucji RP nie jest ono źródłem powszechnie obowiązującego prawa i z tego powodu organ administracji nie może się na nie powołać ani na uzasadnienie pozytywnej, ani negatywnej decyzji o warunkach zabudowy. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.