II OSK 314/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Mariola Kowalska /spr./ Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 525/10 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 525/10, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi M. L. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich, skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, iż przedmiotem skargi była decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych (dalej: "Kierownik Urzędu") z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009 r. odmawiającą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2003r. w przedmiocie pozbawienia M. L. uprawnień kombatanckich. Sąd przedstawił następujący przebieg sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2003r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pozbawił M. L. uprawnień kombatanckich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2004 r., sygn. akt V SA 3288/03 oddalił skargę M. L. złożona na wymienioną decyzję. Orzeczenie stało się prawomocne dnia 3 lutego 2004 r. W dniu 28 października 2009 r. do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynęło pismo M. L. w przedmiocie uprawnień kombatanckich, uzupełnione następnie pismem z dnia [...] listopada 2009 r., w którym strona wniosła o rozpatrzenie spawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanej dalej k.p.a.). Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Kierownik Urzędu odmówił wznowienia postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu organ powołał się na zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Przytoczył również przepisy dotyczące prowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jego uchylenie. Podniósł, iż w dniu 23 września 1947 r. został wcielony do zasadniczej służby wojskowej i odbywał tę służbę do 24 września 1949 r. W czasie jej pełnienia, podczas rozminowywania uległ poważnemu wypadkowi, co zostało potwierdzone przez Terenową Wojskową Komisję Lekarską w Legionowie w protokole z dnia 24 lipca 2009 r. Zdaniem skarżącego z powodu utraty zdrowia w wyniku doznanych urazów winny mu zostać przywrócone uprawnienia kombatanckie. Uprawnienia te nabył w związku z czynieniem dobra dla Ojczyzny podczas pełnienia służby wojskowej, a nie w wyniku działalności i walk o utrwalenie władzy ludowej w Polsce, w których nie brał udziału. Skarżący podnosi także, iż organ w zaskarżonej decyzji pominął meritum sprawy, a jedynie podjął teoretyczne rozważania dotyczące przepisów i okoliczności, w których może nastąpić wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt V SA/Wa 525/10 skargę wskazał, iż badając niniejszą sprawę nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył, iż skarżący w piśmie z dnia [...] listopada 2009 r. wskazał, iż żąda rozpatrzenia swego wniosku w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym uruchomił w ocenie Sądu postępowanie w trybie nadzwyczajnym. W myśl art.145 §1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznawia się postępowanie na tej podstawie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe, tzn. nowo odkryte jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Po drugie, "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, mające wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. Trzecią przesłanką jest, że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" nie były znane organowi, który wydał decyzję. Poza tym, aby podstawa wznowienia, na której swój wniosek opiera strona mieściła się w katalogu przewidzianym w art. 145 § 1 k.p.a. ustawodawca wymaga by wniosek taki został złożony w odpowiednim czasie. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wniesienie takiego podania z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie, skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z 24 czerwca 2003 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W decyzji tej organ wyjaśnił, iż udział w rozminowywaniu w ramach służby wojskowej pełnionej po 30 czerwca 1947 r. nie został przez ustawodawcę zaliczony do tytułów uzasadniających zachowanie przyznanych wcześniej uprawnień kombatanckich. Kontrolując powyższą decyzję Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2004 r. oddalił skargę uznając, iż nie narusza ona prawa. Tymczasem ponownie zarówno w pismach kierowanych do organu jak i w skardze do Sądu skarżący powołuje się na okoliczności pełnienia służby wojskowej w okresie od 23 września 1947 r. do 24 września 1949 r. oraz na wypadek i utratę zdrowia podczas rozminowywania. Zasadnie zatem w ocenie Sądu pierwszej instancji organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Zarzuty dotyczące podejmowania przez organ wyłącznie teoretycznych wywodów i pominięcia meritum sprawy Sąd uznał za chybione, gdyż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji ostatecznych. Organ nie mógł bez wzruszenia decyzji ostatecznej z 24 czerwca 2003 r. zająć się meritum sprawy. Tymczasem brak było nawet podstaw do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do ewentualnego wzruszenia ww. decyzji. Skargę kasacyjną o powyższego wyroku wniósł M. L. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mogące mięć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1. naruszeniu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie faktu wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegającej w szczególności na tym, iż zaskarżona decyzja zawiera jedynie uzasadnienie prawne, natomiast nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, ani przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 2. naruszeniu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 147 k.p.a. poprzez brak odniesienia do kwestii istnienia ewentualnych przyczyn uzasadniających, zgodnie z art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 k.p.a., wznowienie z urzędu postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji i nie wskazanie, czy organ nie powinien był zbadać przy wydawaniu zaskarżonej decyzji ewentualnego istnienia w niniejszej sprawie podstaw do wznowienia postępowania przez organ z urzędu. Powyższe naruszenia skutkowały w ocenie skarżącego naruszeniem art. 145 § 1 ust. 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo istnienia w sprawie podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym samym miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 ustawy. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego zasługiwały na uwzględnienie, w tym podnoszony w kasacji zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Natomiast, art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wprawdzie czynność sporządzenia uzasadnienia nie może wpłynąć na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zauważyć trzeba, iż szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy w których są wątpliwości i w których ustalenia organów są odmienne od wniosków oraz twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu o jakim wyżej mowa. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa. Niewątpliwie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji - jak trafnie zauważono w kasacji - odniósł się tylko do zarzutów wskazanych w skardze natomiast nie wziął pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa w zaskarżonym akcie, a tym samym nie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w jej całokształcie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeanalizował wszystkich niezbędnych przesłanek prawidłowości zastosowania w tej sprawie art. 148 § 1 k.p.a. w związku z art. 149 § 3 k.p.a., jednocześnie wadliwie ustalając stan faktyczny sprawy. Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy - w okolicznościach niniejszej sprawy - iż Sąd pierwszej instancji naruszając wskazane wyżej przepisy prawa procesowego nie przeprowadził zgodnej z prawem kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli legalności decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmawiającej wznowienia postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2003 r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Jak wynika z analizy akt sprawy skarżący M. L. pismem datowanym na dzień [...] października 2009 r. ([...] października 2009 r. data prezentaty organu) zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z prośbą o "przywrócenie (...) przywilejów kombatanckich". Do tego pisma dołączył m.in. kserokopię protokołu powypadkowego sporządzonego przez Dowództwo Śląskiego Okręgu Wojskowego oraz kserokopię zawiadomienia Terenowej Komisji Wojskowej w Legionowie. Pismem z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] organ wezwał skarżącego do wskazania, w którym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego należy rozpoznać jego wniosek datowany na dzień [...] października 2011 r. W odpowiedzi na wymienione pismo organu, M. L. w piśmie datowanym na dzień [...] listopada 2009 r. wskazał, że wzruszenie decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich powinno nastąpić na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W takich okolicznościach sprawy, co nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjny, zasadnie uznano w postępowaniu administracyjnym i podczas kontroli zaskarżonych decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że M. L. wniósł w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. Jednakże bez jakiejkolwiek analizy zgromadzonego materiału dowodowego uznano, że strona składając wniosek o wznowienie postępowania uchybiła terminowi o jakim mowa w art. 148 § 1 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało odmową wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia w, którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji za Kierownikiem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, że strona, która w dniu [...] października 2009 r. złożyła wniosek o wznowienie postępowania (sprecyzowany pismem z dnia [...] listopada 2009 r.) wraz z kserokopią protokołu powypadkowego sporządzonego przez Dowództwo Śląskiego Okręgu Wojskowego oraz kserokopią zawiadomienia Terenowej Komisji Wojskowej w Legionowie, uchybiła miesięcznemu terminowi do wznowienia postępowania w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. Tym samym przyjęto, że data sporządzenia protokołu powypadkowego sporządzonego przez Dowództwo Śląskiego Okręgu Wojskowego oraz data zawiadomienia Terenowej Komisji Wojskowej w Legionowie jest jednocześnie dniem dowiedzenia się przez M. L. o przesłance wznowienia. Natomiast w istocie nie wyjaśniono, czy data wystawienia tych dokumentów była równocześnie datą dowiedzenia się przez skarżącego o przesłance wznowienia, tak jak stanowi przepis art. 148 § 1 k.p.a. Sama data na dokumencie nie jest równoznaczna z dniem dowiedzenia się przez stronę o przesłance wznowienia postępowania. Zatem nie można w sposób niebudzący wątpliwości uznać, że strona uchybiła terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania skoro tej okoliczności nie wyjaśniono, bowiem nie poczyniono żadnych ustaleń w tym zakresie. Niezależnie jednak od tej wadliwości podkreślić należy, że strona składając wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego poza protokołem powypadkowym sporządzonym przez Dowództwo Śląskiego Okręgu Wojskowego datowanym na dzień [...] lipca 2009 r. złożyła również zawiadomienie Terenowej Komisji Wojskowej w Legionowie, które opatrzone zostało datą [...] października 2009 r. Niespornym pozostaje zatem, iż nowym dokumentem (dowodem) w sprawie wznowienia postępowania jest również i przedmiotowe zawiadomienie. Okoliczności te zostały pominięte przy rozpoznawaniu tej sprawy przez organ administracji zaś Sąd pierwszej instancji mimo, iż był zobowiązany z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. do uwzględnienia tej okoliczności nie uczynił tego. Sąd I instancji pomijając tę kwestię w przedstawionych motywach zaskarżonego wyroku naruszył zatem art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarga kasacyjna wobec wskazania właściwych norm prawa procesowego naruszonych zaskarżonym wyrokiem zasługiwała na uwzględnienie w szczególności co do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mimo częściowo niewłaściwej argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach 258 - 261 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenia o jakim mowa w tym przepisie.