V SA/Wa 569/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek (spr.), Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz J. Z. kwotę 200 złotych (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi z 15 lutego 2010 r. wniesionej przez J. Z. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes Agencji) nr [...] z [...] stycznia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. (dalej: Dyrektor Oddziału) nr [...] z [...] listopada 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. (dalej: Kierownik Biura) nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym; J. Z. złożył w dniu [...] maja 2007r. w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2007. We wniosku zadeklarował działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha, znajdujące się na działkach ewidencyjnych o numerach: [...] położone na działkach ewidencyjnych P., na obszarze gminy Ł., powiat [...] w woj. [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Kierownik Biura przyznał Wnioskodawcy płatności do gruntów rolnych na rok 2007 w łącznej wysokości 8.171,00 zł, w tym z tytułu płatności JPO kwotę 4.248,70 zł oraz z tytułu UPO kwotę 3.922,30zł. Decyzja stała się prawomocna. W dniu [...] listopada 2009r. Dyrektor Oddziału działając na podstawie art.156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej "k.p.a." wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, o czym zawiadomił stronę. Powodem wszczęcia postępowania było ujawnienie okoliczności wydania decyzji z [...] grudnia 2007r. z naruszeniem art.7 ust.1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2007, nr 170, poz.1051 ze zm). Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor Oddziału wydał decyzję nr [...] z [...] listopada 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura z [...] grudnia 2007r., na podstawie której przyznano J. Z. płatności do gruntów rolnych. W wyniku rozpoznania odwołania Prezes Agencji decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2010r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, m.in., że stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - w brzmieniu obowiązującym na dzień przyznania przedmiotowej płatności - rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia 1782/2003, jeżeli: • posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; • wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; • przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; • został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Płatności przysługiwały zatem rolnikowi utrzymującemu grunty zgodnie z normami, pod warunkiem, że był on posiadaczem gruntów rolnych. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że J. Z. złożył wniosek o płatności w dniu [...] maja 2007r. Wniosek ten obejmował między innymi działkę o nr ew. [...], którą posiadał na mocy umowy dzierżawy zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych. Przedmiotowa umowa wygasała z dniem [...] sierpnia 2007r. W dniu [...] marca 2007r. ANR zawarła umowę sprzedaży ww. nieruchomości z M. W.. J. Z. pismem z dnia [...] kwietnia 2007r. został poinformowany o konieczności zwrotu gruntów dzierżawionych poprzednio od Agencji Nieruchomości Rolnych w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] października 2007r. Z uwagi na ww. okoliczności, organ uznał, że decyzja Kierownika Biura z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] w sprawie przyznania J. Z. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2007 została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przyznano płatność producentowi rolnemu, który na dzień wydania decyzji nie posiadał już działek rolnych. A to z kolei obligowało organ nadzorczy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Natomiast oświadczeniu M.W. z [...] grudnia 2009r., z którego wynikało, iż sporna działka była użytkowana przez dotychczasowego dzierżawcę do dnia [...] maja 2008r., należało odmówić wiarygodności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.Z. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie jej za niezgodną ze stanem faktycznym. Rozwijając motywy skargi wskazał, m.in., iż nowy nabywca działki rolnej o numerze ewidencyjnym [...] pismem z [...] kwietnia 2007r. wyraził zgodę na przedłużenie terminu użytkowania ww. gruntów do czasu zbioru plonów, tj. do jesieni ([...] września 2007r.), uwarunkowaną wnoszeniem niezbędnych opłat od tego gruntu. Skarżący podniósł, iż nowy nabywca – M. W. jest przedsiębiorcą nie związanym bezpośrednio z gospodarstwem rolnym, mieszka w J. Zaproponował mu (a także innym dotychczasowym dzierżawcom), w formie ustnej, kontynuację uprawy do wiosny 2008r., na co skarżący wyraził zgodę. Zdaniem skarżącego na dzień wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2007r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych spełniał wszystkie warunki do przyznania tych dopłat. W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz.U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.], dalej – p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Stosując powyższe zasady, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a.). Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Agencji z dnia [...] stycznia 2010r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsza sprawa - prowadzona w trybie nadzwyczajnym - sprowadzała się do ustalenia, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura wydanej w dniu [...] grudnia 2007r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] grudnia 2007r. było więc ograniczone przesłankami wynikającymi z art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniającymi stwierdzenie nieważności ww. aktu administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., Nr 1, poz. 35 oraz z 28 maja 1985 r., I SA 89/85, GAP 1987, Nr 23, s. 43) i jak wynika z obu wydanych w tej sprawie decyzji podstawą stwierdzenia nieważności było uznanie, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W wyroku z 28 listopada 1997 r. (sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Nadto, należy wskazać, iż w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa należy mówić jedynie w razie oczywistego naruszenia prawa. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex Nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem, ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych. Jak wynika z powyższego organy orzekające w niniejszej sprawie - prowadząc postępowanie wyjaśniające - obowiązane były uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2007 r. oraz istniejący w tej dacie stan faktyczny, biorąc przy tym pod uwagę argumentację podnoszoną przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym zakresie Sąd dostrzegł uchybienia, których dopuścił się organ w kontrolowanym postępowaniu. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, Prezes Agencji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, uznał, że decyzja Kierownika Biura z [...] grudnia 2007 r. o przyznaniu skarżącemu płatności bezpośrednich została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji. Zgodnie z dyspozycją ww. przepisów rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia 1782/2003, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004; wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Płatności do gruntów rolnych przysługują zatem rolnikowi utrzymującemu grunty rolne zgodnie z normami, pod warunkiem, że jest on posiadaczem działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami. Natomiast stosownie do przepisu art. 21 ust 1 powołanej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (w brzmieniu obowiązującym dla Kampanii roku 2007), w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 74 ust. 1 lit. a rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. str.18 ze zm.), jednolita płatność obszarowa lub płatność uzupełniająca, o które ubiega się przekazujący, są przyznawane przejmującemu, jeżeli przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatnosci. Jak wynika z akt sprawy J. Z. dzierżawił od Agencji Nieruchomości Rolnych część działki ewidencyjnej o numerze [...], którą zadeklarował we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 jako działkę rolną oznaczoną literą [...]. W dniu 30 października 2007r. do Biura Powiatowego ARiMR w P. wpłynęło pismo z dnia 16 kwietnia 2007r., zawierające informację o zakupie ww. nieruchomości rolnej oraz wezwaniu producenta rolnego (skarżącego) do wydania ww. działki. Następnie pismem z dnia 14 lipca 2008 r. nowy nabywca M. W. poinformował Kierownika Biura, że J.Z. korzystał z przedmiotowej nieruchomości gruntowej do dnia [...] września 2007 r., a w dniu [...] października 2007 r. przekazał ją właścicielowi. Z powyższego zdaniem organu wynikało, iż w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie J. Z. przestał użytkować zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 działkę rolną oznaczoną literą [...] położoną na działce ewidencyjnej o numerze [...]. Z takim stanowiskiem organu zgodzić się nie można. Po pierwsze, jak skarżący podnosi w skardze, osobiście w dniu 30 października 2007r. dostarczył pismo z dnia 16 kwietnia 2007r. do Biura Powiatowego Agencji “celem uporządkowania prawnego statusu gruntów spornych". Wpływ ww. pisma potwierdza prezentata urzędowa widniejąca na piśmie. A zatem skarżacy bez wątpienia działał w dobrej wierze. Z oświadczenia M. W. z dnia [...] grudnia 2009r. wynika natomiast, iż działka o numerze ew. [...] była użytkowana przez poprzedniego dzierżawcę do dnia [...] maja 2008r. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność podnoszona w skardze przez skarżącego, iż M. W. jest przedsiębiorcą nie związanym bezpośrednio z gospodarstwem rolnym, mieszkającym w J. Organ natomiast arbitralnie odmówił wiarygodności ww. oświadczeniu i nie przeprowadził w tym zakresie postępowania wyjaśniającego. Postępowanie dowodowe jest warunkiem sine qua non (koniecznym) oceny prawnej. Z kolei przepis art. 107 § 3 k.p.a. nakłada na wszystkie organy administracji publicznej obowiązek uzasadnienia faktycznego decyzji, które w szczególności powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy stwierdzić, iż ustalenia dokonane przez organy nie wyjaśniły w sposób jednoznaczny kwestii zasadniczej dotyczącej tego, czy J. Z. użytkował sporną działkę rolną w dacie wydania decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich. Reasumując Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 80, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na uwadze organ winien w uzupełniającym postępowaniu wyjaśniającym ustalić w sposób jednoznaczny – chociażby poprzez przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącego i M. W. – czy w dacie wydania decyzji z [...] grudnia 2007r. J. Z. uprawiał sporną działkę rolną. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art.200, art.205 § 1 oraz art.209 p.p.s.a.