VII SA/Wa 672/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem wydanym w dniu [...] na podstawie art. 49 ust 1 i 2 w zw. z art. 59f ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na M., E. i J. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za realizację bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. Zażalenie na to postanowienie złożył M. M. podając, że wykonał remont budynku letniskowego polegający na wymianie ścian, stropu, konstrukcji i pokrycia dachu, otworów okiennych i drzwiowych, bowiem istniejące wcześniej elementy budynku okazały się być w złym stanie technicznym. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił postanowienie zaskarżone i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed powiatowym organem nadzoru budowlanego a oceniając kontrolowane postanowienie organ podał, iż organ I instancji prowadził procedurę legalizacyjną z naruszeniem art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - wobec budynku, który narusza przepisy techniczno – budowlane tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Poza tym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie uzasadnił w sposób właściwy wydanego postanowienia. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł M. M. podnosząc, że zostało one wydane z naruszeniem art. 138 § 2 kpa, bowiem organ nie wykazał zaistnienia przesłanek niezbędnych dla wydania postanowienia kasatoryjnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuję: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane dnia [...], uchylające postanowienie powiatowego organu nadzoru na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, ustalające opłatę legalizacyjną za samowolną realizację budynku letniskowego. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przy czym przekazując sprawę organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przyznane organowi odwoławczemu kompetencje kasacyjne stanowią wyjątek od zasady powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 kpa. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji będzie zatem możliwe, jeżeli postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy wprawdzie postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy prawa procesowego, a w konsekwencji, gdy koniecznym będzie przeprowadzanie postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane przez organ odwoławczy po rozpatrzeniu zażalenia od postanowienia wydanego w postępowaniu legalizacyjnym. Obecne brzmienie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest wynikiem zmiany dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80 poz. 718). Celem wprowadzonej zmiany brzmienia art. 48 było umożliwienie odstąpienia od obowiązku orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów prawa. Przesłanki legalizacyjne samowoli budowlanej szczegółowo określają przepisy ust. 2 w/w artykułu. Stosownie do tego przepisu nie można pozbawić inwestora – sprawcę samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu, a organ administracji właściwy w sprawie po wszczęciu postępowania winien ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą powyższe okoliczności, organ nadzoru budowlanego powinien w drodze postanowienia nałożyć obowiązki wymienione w ust. 3 art. 48. Przedłożenie w określonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (lub w przypadku zakończonej budowy jako wniosek o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 Prawa budowlanego, m.in. nałożenia obowiązku uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy w ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie przyjął, że organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego w przedmiocie ustalenia występowania przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co stanowi podstawę do wydania rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 kpa, bowiem to na organie prowadzącym postępowanie w sprawie samowoli budowlanej ciąży obowiązek wiążącego ustalenia stopnia naruszenia obowiązujących przepisów, poprzez określenie możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Uznaniowość organu w kwestii ustalenia stopnia tego naruszenia i zbadania, czy zaistniałe naruszenie prawa uniemożliwiają doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, podlega zasadzie prawdy obiektywnej, co uzasadnia wyłączenie przyzwolenia organu do jakiegokolwiek dowolnego działania. Należy również wskazać, że zarzut skarżącego, iż organ odwoławczy rozszerzył przedmiot postępowania odwoławczego, w ocenie sądu nie jest zasadny – bowiem w przypadku kontroli postanowienia nakładającego opłatę legalizacyjną przedmiotem kontroli jest nie tylko prawidłowość naliczenia opłaty, ale przed wszystkim ocena, czy zaistniała możliwość wydania tego rozstrzygnięcia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm) orzekł jak w sentencji.