III SA/Lu 29/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia NSA Maria Wieczorek, Protokolant Stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010r. sprawy ze skargi D. P. i M. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] - wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 k.p.a., art. 95 ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. z 2005 r. nr 105, poz. 884 ze zm.) - Komendant Wojewódzki Policji w L. uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Policji w L. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. nakazującą opróżnić lokal funkcyjny położony w L. przy ul. M., pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji i zobowiązał D. P., M. P. wraz z małoletnimi dziećmi O. P. i N. P.do opróżnienia w/w lokalu. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Policji w L. wyjaśnił, że mieszkanie położone w L. przy ul. M. znajduje się w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w L. na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. nr [...] z dnia 28 czerwca 1967 r. Lokal ten decyzją KMMO z dnia [...] lipca 1967r. przydzielony został B. N., wówczas funkcjonariuszowi KMMO. Po śmierci B. N. w prawa i obowiązki głównego najemcy wstąpiła jego żona J. N. Zmarła ona w dniu [...] stycznia 2008 r.. W lokalu mieszkalnym pozostał D. P. wraz z rodziną. W dniu [...]czerwca 2009 r. do Komendy Miejskiej Policji w L. wpłynął wniosek pełnomocnika D. P. o wyrażenie zgody na wykup tego lokalu. Pismem Komendanta Miejskiej Policji w L. z dnia [...]czerwca 2009 r. poinformowano stronę o braku podstaw do wyrażenia zgody na wykupienie mieszkania, z argumentacją, że D. P. nie należy grupy osób uprawnionych do nabycia mieszkania z zasobów Policji. W dniu [...] czerwca 2009 r. do KMP w L. wpłynęło pismo Zarządu Nieruchomości Komunalnych informujące, że zgodnie z obowiązującymi przepisami D.P., wnuk zmarłej J. N. nie należy do kręgu osób bliskich najemcy, które wstępują w najem na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją Nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nakazano D. i M. P. wraz małoletnimi dziećmi opróżnić przedmiotowy lokal funkcyjny zajmowany bez tytułu prawnego, pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy podniósł, że prawo do lokali mieszkalnych z zasobów Policji posiadają policjanci, emeryci i renciści policyjni. Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej (art. 88 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji). Prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje emerytom i rencistom policyjnym (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Ustawa o Policji w art. 95 ust. 3 pkt 3 stwarza podstawy do wydania decyzji administracyjnej o opróżnieniu lokalu mieszkalnego w przypadku zajmowania go przez policjanta lub członka jego rodziny albo inne osoby bez tytułu prawnego. W myśl art. 95 ust. 4 ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. D.P. i M. P. nie są funkcjonariuszami, emerytami lub rencistami policyjnym, nie zaliczają się do wskazanej grupy osób, które mogą ubiegać się o przydział mieszkania będącego w dyspozycji Policji. Są osobami nieuprawnionymi do mieszkania z zasobów Policji. Lokal przy ul. M. zajmują bez tytułu prawnego. Zatem zasadne jest zobowiązanie do opróżnienia wskazanego lokalu. Sentencja decyzji Komendanta Miejskiego Policji w L. jest wadliwa, gdyż przepis art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji stanowi podstawę do wydania decyzji zobowiązującej do opróżnienia lokalu, nie rozstrzyga natomiast o skutkach nie dopełnienia obowiązku opróżnienia lokalu. Dlatego zasadnym było uchylenie tej decyzji i rozstrzygnięcie przez organ drugoinstancyjny o istocie sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w L. stwierdził dodatkowo, że przedmiotowy lokal stanowi własność Gminy L. i pozostaje w dyspozycji Policji na podstawie wcześniej wymienionej decyzji Nr [...] z dnia 28 czerwca 1967 r. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga sądowa profesjonalnego pełnomocnika D. i M. P. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie : - art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, przez nieuzasadnione zastosowanie tego przepisu; - art. 2 pkt 2 b ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, poprzez niezastosowanie tego przepisu; - art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., przez niepowołanie podstawy prawnej decyzji oraz nie zamieszczenie uzasadnienia prawnego; - art. 7, art. 9 oraz art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji. Wskazując na powyższe uchybienia wniosła o : - uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; - merytoryczne rozpoznanie wniosku o wykup przedmiotowego mieszkania; - zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowania sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej ppsa. Przepis 134 §1 ppsa stanowi, że sąd nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony ( zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt III SA 1456/02, Lex nr 113588). Z uwagi na charakter prowadzonego sporu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że lokal położony w L. przy ul. M. stanowi własność Gminy L. i pozostaje w dyspozycji Policji (Komendanta Miejskiego Policji w Lublinie) na podstawie decyzji nr [...] Kierownika Wydziału Spraw Lokalowych Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. z dnia 28 czerwca 1967 r. Lokal ten należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji i do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do niej i wydane na jej podstawie tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Podnieść należy, że przepisy te mają charakter przepisów szczególnych wyłączających stosowanie przepisów o charakterze ogólnym. Oznacza to, że do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), które mają charakter ogólny. Sporny lokal jest wyłączony spod działania tej ustawy i Kodeksu cywilnego. Jak wynika z akt sprawy skarżący D. P. i M. P. nie są funkcjonariuszami, emerytami lub rencistami policyjnym, nie zaliczają się do wskazanej grupy osób, które mogą ubiegać się o przydział mieszkania będącego w dyspozycji Policji. Skarżący są więc osobami nieuprawnionymi do mieszkania z zasobów Policji, a to oznacza, że lokal przy ul. M. zajmują bez tytułu prawnego. Według art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji "Decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także: w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby – bez tytułu prawnego". Z przepisu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji wynika, że wyłącznymi przesłankami do jego zastosowania jest: 1/ występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz 2/ zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Pierwsza przesłanka została spełniona, co wyżej wykazano. Jeśli chodzi o krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, to trzeba wyraźnie powiedzieć, że krąg tych osób został ściśle i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1. Przepis ten dotyczy policjanta w służbie stałej). Natomiast art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego (są to: małżonek, wstępni i dzieci własne lub małżonka pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia). Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 1994 r. Nr 53, poz. 214) ) w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Sporny lokal nie został przydzielony skarżącym D. i M. P. w formie decyzji administracyjnej. Nie zawarto z nimi umowy najmu i nie są osobami, którym przysługiwałoby prawo do lokalu służbowego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Wobec powyższego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku strony skarżącej, organ drugoinstancyjny rozpoznając sprawę, nie naruszył w żaden sposób przepisów prawa materialnego. Wskazane wyżej przepisy prawa materialnego zostały prawidłowo zastosowane, a przyjęcie, że nie nabyli prawa do lokalu mieszkalnego położonego w L. przy ul. M. jest słuszne. Błędne jest stanowisko skarżących, którzy wywodzą, że są osobami uprawnionymi do lokalu. Lokatorem i najemcą był nieżyjący już funkcjonariusz B. N. Zmarł on w dniu [...] stycznia 1978 r. J. N. pobierała rentę rodzinną po zmarłym mężu i była osobą uprawnioną do zajmowania spornego lokalu. Zmarła ona w dniu [...] stycznia 2008 r. Wnuk zmarłego najemcy nie jest osobą bliską, wstępującą w najem lokalu na podstawie art. 691 § 1Kodeksu cywilnego. Wbrew stanowisku skarżących uprawnień do lokalu nie sposób wywodzić z przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 4, poz. 24 ze zm.). Ustawa ta reguluje zasady i tryb zbywania mieszkań wchodzących w skład budynków mieszkalnych będących własnością przedsiębiorstw państwowych, niektórych spółek handlowych z udziałem Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych oraz niektórych mieszkań będących własnością Skarbu Państwa, osobom uprawnionym, na warunkach preferencyjnych (art. 1 ust. 1 cyt. ustawy). W art. 2 pkt 2 litera b/ przewiduje ona, że ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uprawnionej – należy przez to rozumieć stałe zamieszkałych z najemcą w chwili jego śmierci małżonka, zstępnego, wstępnego, rodzeństwo, osobę przysposabiającą albo przysposobioną oraz osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym. W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 2 pkt 2 litera b/ wskazanej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o zasadach zbywania mieszkań (...). Podobnie trzeba ocenić zarzuty i wnioski dotyczące naruszenia zasad proceduralnych określonych w art. 7, art. 9, art. 11 i art. 107 k.p.a. Organ prawidłowo powołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyjaśnił znaczenie wchodzących w grę przepisów oraz podał przesłanki, które legły u podstaw decyzji o opróżnieniu spornego lokalu. Ubocznie trzeba wyjaśnić, że sądy administracyjne nie rozpoznają wniosków o wykup lokali mieszkalnych. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 151 ppsa.