II GSK 1192/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kuba po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.S.A. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 617/10 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na wezwanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 3 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do udzielenia informacji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 17 czerwca 2010 r. o sygn. akt VI SA/Wa 617/10 odrzucił skargę P. S.A. z siedzibą w W. na wezwanie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 3 grudnia 2009 r. nr [...]w przedmiocie zobowiązania do udzielenia informacji. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), w związku z koniecznością dostosowania modelu bottom-up kalkulacji kosztów usług w sieciach ruchomych do Zalecenia Komisji Wspólnot Europejskich z dnia 7 maja 2009 r. w sprawie uregulowań dotyczących stawek za zakańczanie połączeń w sieciach stacjonarnych i ruchomych, pismem z dnia 3 grudnia 2009 r. wezwał P. S.A. z siedzibą w Warszawie do udzielenia informacji w zakresie wskazanym w załączonym do wezwania formularzu. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej nazywany Prezesem UKE) podkreślił, że niewypełnienie obowiązku udzielenia informacji w zakresie przedstawionym w wezwaniu, zgodnie z art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, podlega sankcji w postaci kary pieniężnej. Pismem z dnia 18 grudnia 2009 r. skarżąca wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa poprzez odstąpienie od wezwania z dnia 3 grudnia 2009 r. pod rygorem nałożenia kary. W uzasadnieniu skarżąca podała, że żądanie Prezesa UKE nie znajduje podstaw w przepisach ustawy – Prawo telekomunikacyjne, zatem skarżąca nie powinna być obciążana obowiązkiem przedstawienia informacji w zakresie wskazanym przez Prezesa UKE. Skarżąca podkreśliła, iż Prezes UKE nie podał w kwestionowanym wezwaniu prawnie dopuszczalnego celu, w jakim domagał się od skarżącej przedstawienia informacji dotyczących zagadnień podniesionych w wezwaniu. Pismem z dnia 21 stycznia 2010 r. Prezes UKE udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, uznając, iż nie zasługuje ono na uwzględnienie. Odpowiedź organu została doręczona skarżącej Spółce w dniu 25 stycznia 2010 r. Pismem z dnia 16 lutego 2010 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wezwanie Prezesa UKE. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., że pisma organu zawierającego wezwanie do udzielenia informacji nie można zakwalifikować do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd I instancji wyjaśnił, że na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, pod warunkiem, że akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną wydanego przez Prezesa UKE wezwania stanowił art. 6 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo telekomunikacyjne, na podstawie którego organ administracji może wezwać określony podmiot do udzielenia informacji o realizowaniu przez niego obowiązków nałożonych ustawą lub decyzją Prezesa UKE, a przedsiębiorca telekomunikacyjny lub podmiot, który uzyskał rezerwację częstotliwości, zasobów orbitalnych lub przydział numeracji, z wyłączeniem podmiotów, o których mowa w art. 4, jest obowiązany na wspomniane wezwanie do przekazania informacji o realizowaniu przez niego obowiązków nałożonych ustawą lub decyzją Prezesa UKE. Sąd I instancji podkreślił, że pismo organu wzywające Spółkę do udzielenia informacji w zakresie wskazanym w załączonym do wezwania formularzu, nie wywołało konsekwencji prawnych dla strony. Dopiero fakt niewykonania wezwania przez stronę mógł stanowić przesłankę do wszczęcia postępowania w sprawie, zakończonego nałożeniem na Spółkę w drodze decyzji kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo telekomunikacyjne. W ocenie Sądu I instancji wezwanie nie stanowiło zatem władczego aktu działania administracji, który zmierzałby do wywołania konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w stosunku do określonego adresata. W skardze kasacyjnej od postanowienia Sądu I instancji Polkomtel S.A. zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego tj. art. 6 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne przez: - błędne zastosowanie z uwagi na ustalenie przez Sąd treści przepisu w brzmieniu odmiennym a niżeli obowiązujące w dniu 3 grudnia 2009 r. - błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż kierowane na podstawie tego przepisu wezwanie Prezesa UKE o przekazanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego określonych w wezwaniu informacji, z zagrożeniem nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej "nie wywołało konsekwencji prawnych dla strony" tj. nie dotyczyło żadnego obowiązku adresata takiego wezwania. 2) przepisów prawa procesowego: - art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 6 ust.1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne przez błędną wykładnię i błędne zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, iż wezwanie Prezesa UKE oparte na art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne nie stanowi "innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" a w wyniku tego - - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na wadliwym uznaniu, że zachodzi przesłanka odrzucenia skargi P S.A. Mając powyższe na uwadze P S.A. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa enumeratywnie zakres przedmiotowy spraw podlegających rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wśród spraw, na które może zostać wniesiona skarga do sądu administracyjnego ustawodawca wymienia w pkt 4 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Chodzi bowiem o akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w ramach przyznanych im kompetencji, inne niż decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie, kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym (art. 3 § 2 pkt 2 i 3). Należy podkreślić, że wymienione akty i czynności nie mogą być decyzjami administracyjnymi lub postanowieniami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że nie można w takiej sytuacji mówić aby prawa lub obowiązki określone w normie prawnej mogły być zakomunikowane ich adresatowi w innym akcie niż decyzja administracyjna. Zatem to czy w konkretnym przypadku mamy do czynienia z władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej czy z innym aktem z zakresu administracji publicznej decydują przepisy prawa materialnego, które wyłączając wydanie decyzji lub postanowienia w sprawie wymagają od organu potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku jednostki w innej nieskonkretyzowanej formie. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że decyzja administracyjna jest władczym oświadczeniem woli organu, zaś inne akty z zakresu administracji publicznej są tylko oświadczeniem wiedzy, które potwierdzają uprawnienia lub obowiązki podmiotu prawa. Akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny mieć charakter indywidualny, tzn. powinny być skierowane do zindywidualizowanego adresata, znajdującego się w określonej sytuacji. Poza tym akty lub czynności muszą dotyczyć praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym przypadku chodzi o sytuację prawną, w której uprawnienia lub obowiązki wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Musi więc istnieć ścisły związek między aktem lub czynnością a uprawnieniem lub obowiązkiem danego podmiotu określonymi w przepisach prawa. Dany akt lub czynność powinien ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone w prawie lub ich odmawiać (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005 ). Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej należy bowiem to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną konkretnego podmiotu tak, iż wywołują skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Konsekwencją aktu lub czynności jest wprowadzenie prawnie wiążącego elementu nowości normatywnej w sytuacji prawnej określonego podmiotu wyznaczanej jego uprawnieniami lub obowiązkami (por. Mariusz Bogusz, "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 16 ust.1 pkt 4 ustawy o NSA", Samorząd Terytorialny 2000 r., Nr 1-2, str. 183). W rozpoznawanej sprawie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wystosował do Spółki P. S.A. pismo wzywające do udzielenia informacji w zakresie w załączonym do formularza wezwaniu. Sporne wezwanie zostało wydane na podstawie art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, zgodnie z którym organ administracji publicznej może wezwać określony podmiot do udzielenia informacji o realizowaniu przez niego obowiązków nałożonych ustawą lub decyzją Prezesa UKE a przedsiębiorca telekomunikacyjny lub podmiot, który uzyskał rezerwację częstotliwości, zasobów orbitalnych lub przydział numeracji z wyłączeniem podmiotów o których mowa w art. 4, jest obowiązany odpowiedzieć na to wezwanie i przekazać wymaganą informację. Nie ustosunkowanie się (niewykonanie) do powyższego wezwania będzie rodziło, w myśl art. 209 ust. 1 pkt 1 ustawy, skutek prawny polegający na wszczęciu postępowania w sprawie i nałożeniu na podmiot uchybiający temu obowiązkowi kary pieniężnej w decyzji administracyjnej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Sąd I instancji, że skierowanie pisma w formie wezwania do wykonania obowiązku określonego na załączonym formularzu nie stanowiło aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż w istocie nie spowodowało ono określonych i konkretnych skutków w sytuacji prawnej Spółki. A zatem pismo organu nie mogło być zakwalifikowane do aktów z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z wymienionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozstrzygnięcie Sądu I instancji za prawidłowe i na podstawie art. 182 p.p.s.a. i art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.