IV SA/Wa 656/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Marian Wolanin, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - K. K. -reprezentowana przez radcę prawnego K. M. - wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy P. umarzającej jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie składowania odpadów w postaci gruzu budowlanego w miejscu na ten cel niewyznaczonym na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] położonej we wsi P. Opisana wyżej decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. Wójt Gminy P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie składowania odpadów w postaci gruzu budowlanego w miejscu do tego nieprzeznaczonym to jest na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], położonej we wsi P. W trakcie prowadzonego postępowania organ przeprowadził w dniach 19 lutego 2008 r., 7 marca 2008 r., 1 grudnia 2008 r. oględziny nieruchomości, na której składowane są odpady. Podczas oględzin w dniu 19 lutego 2008 r. stwierdzono nawiezienie na przedmiotową działkę gruzu, ziemi i piachu, których warstwa miała miejscami grubość około 2 metrów, odpadów budowlanych, które zdaniem sąsiadów zostały zasypane. Organ stwierdził też, że w stosunku do oględzin przeprowadzonych przed wszczęciem niniejszego postępowania w dniu 20 listopada 2007 r. zostały nawiezione znaczne ilości ziemi i piasku, w tym pochodzące z urządzania drogi na działce [...]. Podczas oględzin 7 marca 2008 r., zgodnych w opisie z oględzinami z 19 lutego 2008 r. pełnomocnik właścicielki działki zakwestionowała określanie zaistniałego utwardzenia terenu mianem drogi. Podczas oględzin dokonanych dnia 1 grudnia 2008 r. stwierdzono na całej długości działki ślad nawiezienia gruzu budowlanego i użytkowania tego pasa jako drogi. W oględzinach uczestniczyli pełnomocnicy właścicielki działki i nie wnosili żadnych zastrzeżeń do protokołu. W dniu 5 września 2008 r. organ pierwszej instancji przeprowadził dowód z przesłuchania świadków: A. O. i Z. O., w dniu 9 września 2008 r. dowód z przesłuchania świadków H. T., F. M., W. T., a w dniu 7 października z przesłuchania świadków: E. S. i K. S. Świadkowie zeznali m.in., że na działkę nr [...] nawieziony został gruz budowlany, papa, elementy zbrojeniowe, pręty metalowe, rury plastikowe, które wiosną b.r. zostały częściowo wkopane w ziemię; od strony N. wykopany został głęboki rów, samochody wsypywały tam gruz, częścią wykopanej ziemi przysypano gruz, a reszta pozostała na działce; wykopano rów szerokości 4 m i głębokości 1 m, gdzie wsypano ok. 60 samochodów 40 tonowych gruzu, który następnie przysypano ziemią, w ten sposób wybudowano drogę naruszając stosunki wodne, następnie ok. 30 samochodów ziemi, podwyższając teren o około 2 m. Gruz pochodził z rozbiórki kamienic w W., w związku z czym prowadzone jest postępowanie karne. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nakazał posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., sygn. [...] uchyliło w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] marca 2009 r., nakazującą posiadaczowi odpadów usunięcie ich z miejsc do tego nieprzeznaczonych. W dniu 25 maja 2009 r. Wójt Gminy P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wydał decyzję Nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie składowania odpadów w postaci gruzu budowlanego w miejscu na ten cel niewyznaczonym na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], położonej we wsi P. Organ uzasadnił swoje stanowisko tym, że: * gruz budowlany znajdujący się na działce [...] został wykorzystany do jej utwardzenia, * należy domniemać, że działanie właścicielki działki [...], polegające na nawiezieniu gruzu miało charakter robót budowlanych, a więc winno podlegać zgłoszeniu właściwemu organowi budowlanemu na podstawie ustawy - Prawo budowlane, * - działka położona jest poza terenem objętym planem zagospodarowania i dotychczas wykorzystywana była rolniczo, a przez Wójta Gminy P. prowadzone jest postępowanie w sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jednakże nie została ona wydana, gdyż dotychczas nie ma pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji w zakresie ochrony przyrody. Biorąc pod uwagę ww. stan faktyczny i stan prawny mający zastosowanie w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uznało, że organ pierwszej instancji nie udowodnił, że zaszły okoliczności uzasadniające umorzenie wszczętego z urzędu postępowania w sprawie składowania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a zatem, że bezprzedmiotowe stało się dalsze prowadzenie postępowania w trybie art. 34 ustawy o odpadach. Organ ten nie udowodnił bowiem, że odpady, których nawiezienia na ww. działkę nikt nie kwestionuje, znajdują się w miejscu do tego przeznaczonym, ani że władający nieruchomością nie jest obowiązany do ich wywiezienia, czym naruszył rażąco przepisy prawa materialnego to jest ustawy o odpadach, co wyczerpuje przesłankę art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy P. Pełnomocnik K. K. - radca prawny K. M. pismem z dnia 30 grudnia 2009 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca podniosła, że: 1) Kolegium błędnie przyjęło, że za posiadacza odpadów uważa się przede wszystkim wytwórcę odpadów, a jeśli jego ustalenie nie jest obiektywnie możliwe, to władającego powierzchnią ziemi. Zdaniem skarżącej w pierwszej kolejności przyjmuje się za posiadacza odpadów władającego powierzchnią ziemi, który może wskazać innego posiadacza odpadów, zwalniając się tym samym z odpowiedzialności przewidzianej w art. 34 ustawy o odpadach, jeśli nie wskaże organ jest uprawniony do skorzystania z domniemania ustawowego; 2) W przedmiotowej sprawie w ogóle nie mamy do czynienia z odpadami, gdyż właścicielka działki nie zamierza się pozbyć nawiezionego gruzu, a zatem nie wypełnia on przesłanek art. 3 ustawy o odpadach, a zatem postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe; 3) Kolegium w trybie nadzwyczajnym postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, dokonało ustaleń faktycznych, których dokonywanie jest w tym trybie niedopuszczalne, polegających na tym, że posługiwało się terminem "odpady", sugerującym przyszłe załatwienie sprawy przez organ niższego stopnia, podczas gdy jak wywodzi skarżący w niniejszym przypadku nie mamy do czynienia z odpadami; 4) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie wykazało oczywistej sprzeczności badanej decyzji z treścią konkretnego przepisu prawa, a zatem nie wykazało podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpoznając sprawę, wskazało, iż podstawę materialno-prawną w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.). Skład orzekający Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] maja 2009 r., znak [...] uznał, że priorytetowe znaczenie w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 34 ustawy o odpadach ma po pierwsze prawidłowe ustalenie posiadacza odpadów, a po drugie ustalenie, czy miejsce, w którym znajdują się objęte postępowaniem odpady, jest miejscem do tego nieprzeznaczonym. Zgodnie bowiem z art. 34 ust. 1 tej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania tej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że skoro: za "posiadacza odpadów" zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 13 powołanej ustawy uważa się każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną), z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości; wytwórcą odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 22 ustawy o odpadach jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstanie odpadów oraz każdego, kto przeprowadza wstępne przetwarzanie, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług z zakresu budowy rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej, to znaczy, że ustalając posiadacza odpadów należy w pierwszej kolejności podjąć próbę ustalenia posiadacza faktycznego rozumianego jako wytwórcę odpadów, a gdy jego ustalenie okaże się obiektywnie niemożliwe, to dopiero wówczas można przyjąć domniemanie, że posiadaczem jest władający powierzchnią ziemi, na której odpady te się znajdują. Skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydający zaskarżoną decyzję, przychylił się do argumentacji składu Kolegium, orzekającego w sprawie w pierwszej instancji. Za słusznością takiego stanowiska, w ocenie Kolegium, bezsprzecznie przemawia konstrukcja przepisu art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach, który na pierwszym miejscu wskazuje posiadacza jako wytwórcę odpadów, a w ostatniej kolejności wskazuje na możliwość przyjęcia domniemania, że posiadaczem odpadów jest władający powierzchnią ziemi. Dlatego też Kolegium uznało za nietrafną argumentację strony skarżącej, zgodnie z którą za posiadacza odpadów należy uznać władającego powierzchnią ziemi, który może wskazać innego posiadacza odpadów, zwalniając się tym samym z odpowiedzialności przewidzianej w art. 34 ustawy o odpadach, w przeciwnym wypadku organ jest uprawniony do skorzystania z domniemania ustawowego. Taka argumentacja jest, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nieuprawniona również z innego niż wskazany powyżej powodu. Mianowicie: zgodnie z przepisami procedury administracyjnej, zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, w oparciu o które prowadzone było przedmiotowe postępowanie, ciężar dowodu spoczywa na organie administracji prowadzącym postępowanie. A zatem nie można przyjąć założenia, że to władający powierzchnią nieruchomości może zwolnić się z odpowiedzialności wskazując na innego posiadacza odpadów, bo wskazywałoby na przerzucenie ciężaru dowodu na stronę postępowania, co jest tym bardziej niedopuszczalne, że postępowanie w omawianym trybie, zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy o odpadach organ prowadzi z urzędu; * w ocenie Kolegium intencją ustawodawcy wynikającą z art. 34 ustawy o odpadach było nałożenie obowiązku usunięcia odpadów na podmiot, który faktycznie składował lub magazynował odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym, co wiąże się przecież z odczuwalną zazwyczaj i to nie tylko finansową dolegliwością dla niego. W ocenie skarżącego dolegliwość ta z góry powinna dotknąć władającego nieruchomością bez względu na to czy wiedział i brał udział w tym składowaniu, chyba że wskaże on innego posiadacza. Dlatego też postępowanie dowodowe powinno, w ocenie Kolegium, wyraźnie wykazać, czy w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z posiadaczem faktycznym, a jeśli tak to czy jest on wytwórcą odpadów i czy wszedł w ich posiadanie w sposób dopuszczony przepisami ustawy o odpadach, czy też z posiadaczem domniemanym, czego postępowanie dowodowe Wójta Gminy P. nie wykazało. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że w świetle omawianego przepisu art. 34 ustawy o odpadach, czy to faktyczny, czy domniemany posiadacz odpadów zobowiązany będzie do ich usunięcia, jeżeli okaże się, że są one składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym, albowiem potwierdzenie, że miejsce to nie jest nieprzeznaczone do składowania lub magazynowania odpadów, zawsze skutkować będzie nałożeniem obowiązku ich usunięcia, tyle tylko, że od wyniku dalszego postępowania zależeć będzie, czy adresatem tej decyzji będzie posiadacz faktyczny czy domniemany, a zatem podstawowym aspektem podlegającym zbadaniu w niniejszej sprawie było ustalenie, czy miejsce w którym składowano odpady jest miejscem do tego przeznaczonym czy nieprzeznaczonym. Organ prowadzący postępowanie, w ocenie Kolegium, w ogóle nie zbadał tej przesłanki, podczas gdy w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach nikt nie może składować odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a zatem bez względu na to, czy dany podmiot jest posiadaczem faktycznym odpadów, bo jest ich wytwórcą lub wszedł w ich posiadanie w sposób przewidziany w tej ustawie, czy też jest tylko posiadaczem domniemanym, to obowiązany będzie decyzją wójta, burmistrza, prezydenta miasta odpady te usunąć, jeśli przeprowadzone postępowanie dowodowe wykaże, że miejsce ich złożenia nie jest do tego przeznaczone. Kolegium zważyło przy tym, że ocenę tego miejsca także przeprowadza się w oparciu o przepisy ustawy o odpadach. Skoro z akt sprawy wynika, że odpady wykorzystane zostały do utwardzenia powierzchni, w tym wykorzystywanej jako droga, to organ zobowiązany był, zdaniem Kolegium, ustalić, czy strona po pierwsze wykorzystała do tego odpady o kodach dopuszczonych do takiego wykorzystania, a po drugie czy miała do tego legitymację. Tymczasem, jak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Wójt Gminy P. w trakcie prowadzonego postępowania w ogóle nie określił kodów zgromadzonych na działce [...] odpadów w trybie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206), ograniczając się jedynie do wskazania, że odpady te należą do kategorii odpadów Q 16, wymienionych w załączniku nr 1 do ustawy o odpadach, którymi to kategoriami, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, kierował się Minister Środowiska, wydając powołane rozporządzenie. Po drugie, Kolegium wskazało, iż utwardzanie powierzchni jest metodą odzysku odpadów (R14). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorstwami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 ze zm.) można wykorzystać tylko odpady o dopuszczonych tym rozporządzeniem kodach, kody te zatem muszą być najpierw określone, oraz po spełnieniu wskazanych w nim warunków to jest np. z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności prawa wodnego i prawa budowlanego. Obowiązek sprawdzenia zachowania tych warunków spoczywa na organie. Jeśli okaże się, że strona nie była legitymowana do takiego wykorzystania odpadów na działce, będącej przedmiotem badania, to oznaczać będzie, że składowała odpady w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Postępowanie prowadzone przez kompetentny organ musi zatem, w ocenie Kolegium, bezsprzecznie wykazać, że odpady znajdują się w miejscu do tego przeznaczonym, czego skutkiem będzie umorzenie postępowania, albo w miejscu do tego nieprzeznaczonym, co skutkować będzie musiało nałożeniem obowiązku ich usunięcia w trybie art. 34 ustawy o odpadach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz: 1) pozbywa się, 2) zamierza się pozbyć lub 3) do ich pozbycia się jest zobowiązany. Podkreśliło, że całe postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się celem ustalenia, czy posiadacz odpadów, bez względu na to kto nim jest, będzie zobowiązany do pozbycia się ich, co ewidentnie w przypadku potwierdzenia tego faktu w wyniku postępowania prowadzonego w oparciu o art. 34 ustawy, wyczerpywałoby przesłankę wskazaną w wymienionym powyżej pkt 3. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że nawieziona na działkę substancja, zgodnie z dyspozycją art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, jest wymieniona w załączniku nr 1 do tej ustawy jako kategoria Q 16, lecz nie zostały określone jej kody, zgodnie z katalogiem odpadów w trybie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło też zarzutu, że dokonało w zaskarżonej decyzji własnych ustaleń faktycznych, których w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, czynić nie można. Kolegium jedynie wykazało, że organ pierwszej instancji prowadzący zgodnie ze swoją kompetencją postępowanie w niniejszej sprawie nie dowiódł, że stało się ono bezprzedmiotowe, czym rażąco naruszył prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem wbrew twierdzeniu skarżącej wskazane przez Kolegium okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oparta na zarzutach naruszenia: 1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wyjście w postępowaniu nadzorczym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej poza granice art. 156 § 1 k.p.a. i rozpoznanie co do istoty sprawy zakończonej decyzją Wójta Gmina P. umarzającą postępowanie, i dokonanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odmiennej wykładni prawa, jak również odmiennej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie w zakresie pojęcia odpadów i przesłanek umorzenia postępowania przez Wójta Gminy P.; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji sposobu zakwalifikowania ewentualnych wad decyzji Wójta Gminy P. jako rażąco naruszających prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 3. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 34 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że umorzenie postępowania w związku ze stwierdzeniem, że znajdujące się na działce nr [...] przedmioty nie są odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, jest warunkowane dowiedzeniem, że właścicielka działki jest wytwórcą odpadów oraz, że odpady nie znajdują się miejscu do tego nieprzeznaczonym, podczas gdy ustalenie, że przedmioty znajdujące się na działce nie są odpadem wyczerpuje znamiona bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania; 4. art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) poprzez przyjęcie, że ustalenie wytwórcy odpadów ma pierwszeństwo przed domniemaniem ustawowym i w związku z tym organ winien poszukiwać wytwórcy odpadów w sytuacji, gdy organ umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe stwierdzając, że znajdujące się na działce nr [...] przedmioty nie są odpadem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -zarzutami i wnioskami skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. jest prawidłowa. Po pierwsze należy podkreślić, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja, zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Wójta Gminy P., umarzającej jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie składowania odpadów w postaci gruzu budowlanego w miejscu na ten cel niewyznaczonym na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] położonej we wsi P. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258). Interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu normowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] lutego 2010 r., znak: [...], utrzymała w mocy decyzję własną z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy P. Wójt Gminy P. umorzył jako bezprzedmiotowe wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie składowania odpadów w postaci gruzu budowlanego w miejscu na ten cel niewyznaczonym na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] położonej we wsi P. Stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Wójta Gminy P. było prawidłowe. Wójt Gminy P. jako podstawę prawną swojej decyzji z dnia [...].05.2009 podał przepis art. 105 § 1.k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przepis art. 105 k.p.a. kładzie akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, bowiem przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem (tak M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz bieżący do art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2010). Żadna z tych przesłanek zastosowania art. 105 k.p.a. nie zachodzi jednak w przedmiotowej sytuacji. Wynika to zresztą jasno z samego uzasadnienia decyzji Wójta, który bezprzedmiotowość postępowania (błędnie) upatruje w tym, że gruz, znajdujący się na działce został użyty do utwardzenia działki, a działanie właścicielki działki miało charakter robót budowlanych, a więc powinno, zdaniem Wójta, podlegać zgłoszeniu właściwemu organowi budowlanemu na podstawie przepisów prawa budowlanego. Nie budzi żadnych wątpliwości, że nie została spełniona przesłanka uznania postępowania w sprawie za bezprzedmiotowe. Zaistniała zatem przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. rażące naruszenie prawa procesowego przez Wójta Gminy P. W konsekwencji prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta decyzją z dnia [...].12.2009. Prawidłowa jest też zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].02.2010 utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...].12.2009. Na marginesie tylko zaznaczyć wypada, że słusznie Kolegium przyjęło, że zasadnicze znaczenie w przedmiotowej sprawie dla ustalenia czy istnieją podstawy do nakazania usunięcia odpadów powinno mieć zatem: 1. ustalenie czy nawieziony na działkę gruz odpowiada zawartej w ustawie definicji odpadów; 2. jeżeli gruz stanowi odpady, ustalenie czy znajdują się one w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania; 3. ustalenie kto jest posiadaczem odpadów. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o odpadach, odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot należący do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Kluczowe znaczenie ma zatem ustalenie czy znajdujący się na działce gruz można zakwalifikować do jednej z kategorii, określonych w załączniku nr 1 do ustawy. Organ dokonał kwalifikacji nawiezionego gruzu jako odpadu oraz prawidłowo zaliczył go do konkretnej grupy odpadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło również, iż odpady znajdują się w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Budowa składowiska odpadów oraz jego użytkowanie wymagają uzyskania pozwolenia, co szczegółowo reguluje rozdział 7 ustawy o odpadach. Niewątpliwie w przedmiotowej sprawie dochodzi do składowania odpadów, gdyż odpady składowane są na działce bez względu na to, czy można te działania zakwalifikować również jako wykorzystanie tych odpadów. Skarżąca nawiozła gruz na działkę i włada działką, na którą ten gruz nawieziono. Posiadaczem odpadów nie jest tylko wytwórca odpadów, lecz także inna osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna, która faktycznie włada odpadami, co wynika wprost z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy o odpadach. Z powyższych względów należało uznać, iż decyzja Wójta z dnia [...].05.2009 dotknięta jest wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo procesowe, poprzez bezpodstawne zastosowanie art. 105 k.p.a. Narusza ona również rażąco prawo materialne, określone w zaprezentowanych w decyzji Wójta przepisach. Mając powyższe względy na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)