I OSK 1622/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Protokolant: asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2010r. sygn. akt II SAB/Łd 12/10 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Starosty P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2010 r. ( sygn. akt II SAB/Łd 12/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zobowiązał Starostę P. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia I. Z. w P. w terminie 14 dni od dnia prawomocności wyroku. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r., złożonym w trybie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) Stowarzyszenie I. Z. w P. wystąpiło do Starostwa Powiatowego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie protokołów z posiedzeń zarządu powiatu p. z dni: [...] września i [...], [...] oraz [...] grudnia 2009 r. a także [...] lutego 2010 r. w formie kserokopii w/w protokołów. W piśmie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Starosta P. poinformował stronę, iż zgodnie z § 71 pkt 1 statutu powiatu, uchwalonego uchwałą Rady Powiatu w P. z dnia [...] sierpnia 2003 r., protokoły z posiedzeń zarządu powiatu udostępniane są do wglądu za pośrednictwem i w obecności pracowników organu, w siedzibie i godzinach pracy urzędu, z możliwością sporządzenia z nich odpisów i notatek. Jednocześnie organ wskazał miejsce i datę udostępnienia żądanych informacji. Pismem z dnia [...] marca 2010 r. Stowarzyszenie wezwało Starostę P. do wydania decyzji, w związku z odmową uwzględnienia wniosku ( tj. odmową wydania żądanych kserokopii czy odpisów w/w dokumentów), na co w odpowiedzi Starosta P. wyjaśnił, że w zaistniałej sytuacji wydanie decyzji było nieuzasadnione, gdyż w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. organ wyraził zgodę na udostępnienie informacji. Jednocześnie podniesiono, że w wyznaczonym dniu przedstawiciel Stowarzyszenia wprawdzie stawił się w urzędzie, ale Oświadczył, iż nie zamierza skorzystać z dokumentów i sporządzać z nich notatek ani odpisów ( pismo Starosty z dnia [...] marca 2010 r.). W tej sytuacji w dniu [...] kwietnia 2010 r. Stowarzyszenie I. Z. w P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Łodzi skargę na bezczynność Starosty P. w zakresie udzielenia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2010 r. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie - oddalenie. Zobowiązując – na zasadzie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a. ) – Starostę P. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia I. Z. w P. w terminie 14 dni od dnia prawomocności wyroku - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga była zasadna. Sąd wyjaśnił, że w sprawie nie budziło wątpliwości, iż wniosek Stowarzyszenia Z. dotyczył udzielenia dostępu do informacji publicznej - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej i – wbrew twierdzeniem organu – przedmiotowa skarga była dopuszczalna bowiem wyczerpane zostały w tym przypadku środki zaskarżenia, służące stronie w postępowaniu przed organem administracji (art. 52 § 1 p.p.s.a.) poprzez wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, co nastąpiło pismem z dnia [...] marca 2010 r. Odnosząc się do kwestii merytorycznych Sąd podniósł, że we wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] lutego 2010 r. strona domagała się udzielenia informacji publicznej w formie kserokopii wskazanych protokołów z posiedzeń zarządu Powiatu P., który to wniosek znajdował oparcie w art. 3 ust. 1 omawianej ustawy. Sąd przytoczył w tym miejscu w/w przepis a także przepisy art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podkreślając, że nie ulega wątpliwości, iż pismo organu z dnia [...] marca 2010 r. nie stanowiło decyzji administracyjnej. Ponadto gdyby nawet – jak wywodził Sąd - uznać to pismo za załatwienie sprawy - w trybie art. 14 ust. 2 ustawy - to w sytuacji braku zgody wnioskodawcy na taki sposób załatwienia sprawy, organ powinien był umorzyć postępowanie. Nadmieniono przy tym, że powyższa odpowiedź na wniosek z [...] lutego 2010 r. została udzielona z uchybieniem 14-dniowego terminu. Wg Sądu Wojewódzkiego, organ zatem nie udostępnił informacji w formie określonej we wniosku (poczynienie bowiem notatek czy wypisów z protokołów – jak zaproponowano w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. – nie było udostępnieniem informacji w formie kserokopii – jak żądał wnioskodawca) i nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Sąd stwierdził również, iż organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i w żądany sposób. Na podstawie natomiast art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do jej udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wyznaczając organowi termin do rozstrzygnięcia sprawy Sąd wyjaśnił, że w tej materii miał na względzie nie tylko brzmienie przepisu art. 13 ust. 1 omawianej ustawy, ale również charakter i zakres informacji, której udostępnienia domaga się strona skarżąca. W złożonej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej Starosta P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj.: - art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 145 poz. 1592 z późn. zm.) polegające na pominięciu ustanowionych tymi przepisami konstytucyjnych i ustawowych reguł dostępu do dokumentów, wynikających z wykonywania zadań publicznych; - art. 3, 7, 10 i 11 ustawy z dnia 6 września 200Ir. o dostępie do informacji publicznej polegające na uznaniu, iż udostępnienie informacji publicznej może nastąpić poprzez "udostępnienie informacji w formie kserokopii" co - w ocenie skarżącego - wykracza poza uregulowane tymi przepisami ścieżki udostępniania informacji publicznej; - art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy Starosta P. wyraził zgodę na jej udostępnienie, wskazując jednocześnie dopuszczalne Statutem Powiatu P. sposób i formę ich udostępnienia. Wskazując na powyższą podstawę kasacyjną Starosta P. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a w przypadku gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie, wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie, sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, wraz zasądzeniem kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że zaskarżony wyrok zapadł z pominięciem przepisu art. 8a ustawy o samorządzie powiatowym, który wskazuje, iż jawność działania organów powiatu obejmuje dostęp do dokumentów, wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów z posiedzeń organów powiatu i komisji rady powiatu. Do regulacji statutowych pozostawiono zaś określenie zasad dostępu do tych dokumentów. Statut Powiatu P., szczegółowo w § 71 określa powyższe zasady i w § 71 ust. l pkt 4 wskazuje, iż udostępnianie dokumentów następuje w siedzibie i godzinach pracy Starostwa Powiatowego i polega na umożliwieniu zapoznawania się z nimi, sporządzania odpisów i notatek. Twierdzono, że ustawa ustrojowa, statut a także art. 7,10 i 11ustawy o dostępie do informacji publicznej, wśród ścieżek udostępniania informacji, przewidują jej ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 10), dalej przez wyłożenie, wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, przez zainstalowanie w miejscach ogólnie dostępnych urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (art. 11), dalej także prawo wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt-3, i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. W art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca wskazał wprost, iż prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1. uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, 2. wglądu do dokumentów urzędowych, 3. dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną pojęcia "udostępniania" materiałów dokumentujących te posiedzenia w ocenie organu nie można zaś utożsamiać z czynnością ich kopiowania, udostępniania kopii dokumentów, gdyż takiej formy udostępnienia informacji publicznej ustawodawca nie przewidział. Gdyby zaś uznać, iż czynienie odpisów z dokumentów udostępnionych do wglądu - zgodnie z postanowieniami Statutu Powiatu P. - może odbyć się poprzez jego skopiowanie (czego organ nie podziela), to sporządzenie kopii dokumentu urzędowego mogłoby się odbyć jedynie w ramach przewidzianego ustawą sposobu udostępniania informacji publicznej, jakim jest wgląd do dokumentów urzędowych. W ocenie organu fakt, iż przedstawiciel stowarzyszenia odmówił wglądu do dokumentów oznaczało, iż zrezygnował on z dostępu do informacji w formie prawem przewidzianej. W omawianym stanie faktycznym nie było miejsca na decyzję odmowną (art. 16) czy decyzję o umorzeniu postępowania (art. 14 ust. 2). Odpowiedź na skargę kasacyjna nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc, postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty jej, które sprowadzały się do obrazy prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, okazały się nieusprawiedliwione. Przede wszystkim jednak należy stwierdzić, że skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie spełniała w pełni wszystkich wymagań procesowych. Tego rodzaju środek zaskarżenia jest bowiem mocno sformalizowanym pismem procesowym i z tego powodu musi być sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze kasacyjnej – zgodnie z art. 176 p.p.s.a. - winny być m. in. przytoczone podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, co należy rozumieć, że winny być wskazane konkretne przepisy prawa, które – zdaniem skarżącego kasacyjnie – zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem wyżej przedstawiona skarga kasacyjna nie spełnia w pełni powyższych reguł. Wśród zarzutów zostały m. in. wymienione: art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 3, 7, 10 i 11 oraz 16 ustawy o dostępie do informacji publicznych, ale choć każdy z tych artykułów składa się z kilku jednostek redakcyjnych, zawierających konkretne, odrębne przepisy prawa, skarżący kasacyjnie wymienił jedynie numery poszczególnych artykułów. W tej sytuacji należy wyjaśnić, że Naczelny Sąd nie jest uprawniony do uściślania skargi kasacyjnej a w szczególności jej korygowania ponieważ kompetencja tego Sądu nie pozwala na przekroczenie granic zaskarżenia. Opierając się zatem na pozostałych zarzutach skargi i treści jej uzasadnienia wypadało uznać, że istotą skargi była kwestia, czy w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zawartej w protokołach z posiedzeń zarządu powiatu, strona – realizując powyższe prawo - może domagać się jedynie uzyskania wglądu do protokołu z możliwością czynienia notatek lub sporządzania odpisów ( na co skarżący kasacyjnie godził się), czy też może domagać się wydania jej kserokopii w/w/ dokumentów (co Starosta P. uznawał za prawnie niedopuszczalne). W związku z powyższym należy podnieść, że w przepisach art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zawarta została generalna zasada dostępu do informacji publicznej poprzez prawo uzyskania przez obywatela informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Podkreślono również, że prawo to obejmuje też dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu. W myśl natomiast ust. 3 w/w artykułu ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji tryb udzielania informacji, o której mowa w ust. 1 i 2 określają ustawy a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy. Ustawą zaś, która reguluje tryb udzielania informacji publicznej jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. ), która w art. 3 ust. 1 precyzuje, jakie uprawnienia obejmuje prawo do informacji publicznej. Są nimi: 1) uzyskanie informacji publicznej, 2) wgląd do dokumentów urzędowych, 3) dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zgodnie z art. 13 ust. 1 w/w ustawy, udostępnianie informacji na wniosek strony winien zaś nastąpić bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną polegającą przy tym na: udostępnieniu dokumentu do wglądu, wydaniu jego kserokopii albo w inny sposób uczynieniu zadość wnioskowi. Dysponent informacji publicznej – po myśli art. 14 ust. 1 cyt. ustawy - jest zobowiązany bowiem do jej udostępnienia w formie określonej przez wnioskodawcę (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1261/08). Zaakcentować też w tym miejscu trzeba, że ustawowe pojęcie "wglądu do dokumentów" należy utożsamiać z istnieniem faktycznych możliwości zapoznawania się z tymi dokumentami przez osoby zainteresowane i dlatego pojęcie to obejmuje również prawo do domagania się wydania kserokopii dokumentu ( vide: wyroki NSA z dnia 7 października 2009 r. sygn. akt I OSK 209/09 i z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1261/08). Reasumując zatem, w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie wydania kserokopii dokumentu, do realizacji tego prawa nie wystarczy ani poinformowanie wnioskodawcy o treści dokumentu, ani zezwolenie na zapoznanie się z jego treścią w określonym miejscu i czasie. Dopiero wydanie żądanych kserokopii jest realizacją tego rodzaju wniosku. Powyższe oczywiście nie wyklucza faktu poniesienia przez wnioskodawcę kosztów związanych ze sporządzeniem kserokopii. W tych warunkach zatem prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał bezczynność organu i zobowiązał go do jej usunięcia. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.