II OW 23/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Legnicy a Wojewodą Dolnośląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy jako organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Głogowskiego w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie scalenia gruntów. Wnioskiem z dnia 29 marca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego między Kolegium, a Wojewodą Dolnośląskim w przedmiocie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Głogowskiego wszczynające postępowanie scaleniowe. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 4 stycznia 2010 r. Starosta Głogowski wydał postanowienia: – nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego gruntów położonych w obrębie [...], gm. [...] o łącznej powierzchni 774,7236 ha, oraz – nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego gruntów położonych w obrębie [...], gm. [...] o łącznej powierzchni 460,9750 ha. Zażalenie na powyższe postanowienia Starosty Głogowskiego złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, J. B. (jeden z uczestników postępowania o scalenie gruntów). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. przekazało zażalenie na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Wojewodzie Dolnośląskiemu, jako organowi właściwemu w sprawie. Odrębnym postanowieniem; Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Wojewodzie Dolnośląskiemu zażalenie mieszkańców wsi [...], gm. [...] na postanowienia Starosty Głogowskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, przywołując również art. 65 § 1 K.p.a., przekazał według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Legnicy także zażalenie mieszkańców wsi [...], na postanowienia Starosty Głogowskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. W motywach postanowienia organ stwierdził, iż zgodnie z przepisami art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.), dalej ustawa o scalaniu gruntów, postępowanie scaleniowe lub wymienne przeprowadza starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest samorządowe kolegium odwoławcze. W ocenie wnioskującego o rozpoznanie sporu o właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy, stanowisko zaprezentowane w przedmiotowym postanowieniu jest błędne. Według bowiem art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, tj. organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynika, iż postępowanie scaleniowe przeprowadza starosta, jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Odpowiedź na wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy złożył w dniu 12 maja 2010 r. Wojewoda Dolnośląski, wskazując, iż jego zdaniem ze stanowiskiem Kolegium nie można się zgodzić z następujących względów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, postępowanie scaleniowe przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Przepis ten został znowelizowany z dniem 1 sierpnia 2009 r. ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753). W wyniku nowelizacji usunięto z przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu gruntów drugie zdanie wskazujące wojewodę jako organ wyższego stopnia w stosunku do starosty. W sprawach nieuregulowanych w powyższej ustawie, zgodnie z jej art. 33, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206) nie stanowi lex specialis względem postanowień art. 17 pkt 1 K.p.a. Przepis ten jedynie wskazuje, że na mocy ustaw szczególnych wojewodzie może zostać powierzona rola organu drugiej instancji. Wśród zadań wojewody w art. 3 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy wymieniono m.in. sprawowanie funkcji organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyżej powołane przepisy ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, nie konstytuują ogólnej kompetencji wojewody do orzekania w drugiej instancji we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, gdyż taka kompetencja została wojewodzie odebrana w 1994 r. Dlatego też zdaniem Wojewody Dolnośląskiego zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu gruntów w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a., organem właściwym w niniejszej sprawie jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość oraz spory kompetencyjne w przypadkach określonych w art. 4 P.p.s.a. oraz w art. 22 § 1 i 2 K.p.a. Spór przedstawiony do rozstrzygnięcia, jest sporem kompetencyjnym, a nie sporem o właściwość, gdyż dotyczy sporu pomiędzy organem jednostki samorządu terytorialnego, a organem administracji rządowej (A. Skoczylas. Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 51 i n.). Generalnie należy w przedstawionej sprawie zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, iż organem właściwym do rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty Głogowskiego wszczynającego postępowanie scaleniowe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy. Wynika to z obecnego brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu gruntów, który został zmieniony wcześniej powołaną ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. i aktualnie nie zawiera już zapisu, że organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do Starosty jest wojewoda. Przepis ten miał charakter lex specialis w stosunku do art. 17 pkt 1 K.p.a., gdyż mieścił się w formule tam zamieszczonej: "chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej" podobnie jak np. art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., czy też art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym, organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a.), niezależnie od tego, jakie wykonuje zadania, zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. jest samorządowe kolegium odwoławcze. Powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy przepisy art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, nie mają wpływu na rozumienie przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w aktualnym brzmieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a. rozstrzygnął, jak w sentencji postanowienia.