I SA/Kr 378/10

Sygn. akt I SA/Kr 378/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 czerwca 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Beata Cieloch, Sędziowie: WSA Paweł Dąbek (spr.), WSA Stanisław Grzeszek, Protokolant: Iwona Sadowska - Białka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010r., sprawy ze skargi Gminy R., na akt Zarządu Województwa M., z dnia 8 grudnia 2009r. Nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej, I. uchyla zaskarżony akt, II. określa, że zaskarżony akt nie może być wykonany do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Zarządu Województwa M. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 440 zł ( czterysta czterdzieści złotych). Gmina R. złożyła skargę na czynność Zarządu Województwa [...] z dnia 8 grudnia 2009 r. Nr [...]. Zaskarżonym aktem odmówiono skarżącej przyznania pomocy finansowej w ramach działania 321 "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego PROW na lata 2007-2013, tytuł operacji "Budowa kanalizacji sanitarnej w miejscowości J. i Ł. część Wschodnia, Gmina R.". Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 – co spowodowało wykluczenie Gminy R. z możliwości uzyskania pomocy finansowej w ramach PROW z przeznaczeniem na wyżej opisane zadanie. W uzasadnieniu skargi, skarżąca przyznała, że otrzymała wezwanie do uzupełnienia złożonego wniosku. Termin do dokonania tego uzupełnienia upłynął w dniu 12 listopada 2009 r. Tymczasem skarżąca uzupełniła wniosek w dniu 13 listopada 2009 r. Skarżąca podniosła jednak, że tego typu uchybienie formalne nie może powodować bezwzględnej odmowy przyznania pomocy. Zdaniem skarżącej organ administracyjny błędnie zinterpretował przepis na podstawie którego wydał zaskarżone rozstrzygnięcie. W szczególności organ powołuje się na § 3 tego przepisu, z którego zdaje się wynikać, że skarżący wzywany był dwukrotnie do usunięcia braków wniosku, co nie jest prawdą. Rozstrzygnięcie organu administracyjnego oparte jest wyłącznie na indywidualnej interpretacji przepisu, w żadnym stopniu nie jest natomiast oparte na normie płynącej z przepisu prawa materialnego, bądź procesowego. Stanowisko takie jest przy tym krzywdzące dla skarżącej i podjęte z naruszeniem konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności. W takiej samej sytuacji stawia się bowiem skarżącą, która należycie uzupełniła braki wniosku i podmiot, który jedynie wybiórczo uzupełniłby braki skargi, aby uniknąć odmowy przyznania pomocy z przyczyn formalnych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie prawidłowo zostały zastosowane przepisy opisanego w skardze rozporządzenia. Organ administracyjny nie podzielił przy tym stanowiska skarżącej, że rozporządzenie w sposób nieuzasadniony różnicuje pozycję wnioskodawców – tj. tych, którzy nie uzupełnili w ogóle wniosku w terminie i tych, którzy uzupełnili tylko niektóre braki, ale dochowali terminu, choć od razu wszelkich braków nie usunęli. Procedura usuwania braków jest wyjątkiem od zasady składania wniosku w określonym terminie i jako wyjątek musi być stosowana ściśle z zapisami rozporządzenia, jak i ustawy. Reguły są wspólne dla wszystkich i nie uprzywilejowują (czy też nie pogarszają) w sposób nieuzasadniony podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji. Faktycznie w niniejszej sprawie skarżący nie został dwukrotnie wezwany do uzupełnienia braków, lecz został potraktowany tak jak ten, kto nie uzupełnił wniosku pomimo dwukrotnego wezwania. Nastąpiło to z uwagi na fakt, że skarżący w ogóle nie ustosunkował się do pierwszego wezwania. Nie można bowiem uznać, że podmiot, który nie ustosunkowuje się w ogóle do wezwania, może być traktowany tak samo, jak podmiot, który na wezwanie odpowiada w terminie, choćby nawet ta odpowiedź nie była pełna. Skoro skarżący nie uzupełnił braku – nie może być wezwany drugi raz do jego uzupełnienia ze względu na swe uchybienie. Drugie uzupełnienie następuje bowiem dopiero po ocenie pierwszego. Odnosząc się natomiast bezpośrednio to treści rozporządzenia stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organ administracyjny stwierdził, że drugie wezwanie można zastosować, jeżeli wnioskodawca nie usunął wszystkich nieprawidłowości lub braków – tj. niektóre uzupełnił, niektórych nie oraz wnioskodawca nie usunął wszystkich nieprawidłowości w terminie 14 dni, ale część w tym terminie usunął. § 11 ust. 2 rozporządzenia nie dotyczy natomiast sytuacji, w której w terminie 14 dni nie usunięto żadnego braku lub nieprawidłowości. W ust. 2 użyto bowiem stwierdzenia "wszystkich nieprawidłowości", co oznacza, że część nieprawidłowości zostało usunięte, a nie, że nie usunięto żadnych. Z przepisu tego wynika, że wzywa się do usunięcia pozostałych nieprawidłowości, czyli tych, których jeszcze nie usunięto. W ustępie 2 w ogóle nie znalazło się stwierdzenie "nie usunięto żadnych". Stwierdzenie takie pojawia się dopiero w ust. 3. Gdyby ust. 2 był sformułowany, tak jak ust. 3, wówczas istniałaby możliwość ponownego wezwania skarżącego. Zdaniem organu administracyjnego, również wykładnia celowościowa tego przepisu uzasadnia przyjętą przez organ interpretację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w szczególności przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, a także zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i § 2 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z treścią art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżony akt w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W istocie przedmiotem sporu pomiędzy stronami jest wykładnia zapisów § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Podstawowe usługi dla gospodarki i ludności wiejskiej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013 (Dz.U. nr 60, poz. 373 z późn. zm.). Zgodnie z treścią tego przepisu: 1. Jeżeli złożony wniosek o przyznanie pomocy jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera braki, wzywa się wnioskodawcę, na piśmie, do usunięcia nieprawidłowości lub braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. 2. Jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 1, nie usunął wszystkich nieprawidłowości lub braków w terminie, wzywa się go ponownie, na piśmie, do usunięcia pozostałych nieprawidłowości lub braków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. 3. Jeżeli wnioskodawca pomimo wezwania, o którym mowa w ust. 2, nie usunął w terminie żadnego lub wszystkich nieprawidłowości lub braków, pomocy nie przyznaje się, o czym wnioskodawcę informuje się na piśmie, podając przyczyny nieprzyznania pomocy. W ocenie Sądu organ administracyjny zastosował ten przepis w sposób nieprawidłowy. W ust. 1 określony został sposób działania organu administracyjnego w przypadku stwierdzenia, że złożony wniosek jest wypełniony nieprawidłowo lub zawiera braki. Istnieje wówczas po stronie organu obowiązek dokonania wezwania zmierzającego do usunięcia tych nieprawidłowości bądź uzupełniania braków. W ust. 2 określona została sytuacja podmiotu, który nie usunął w terminie wszystkich nieprawidłowości. Jednocześnie w ust. 3 wskazana została sytuacja, w której wnioskodawca nie usunął w terminie żadnych nieprawidłowości lub braków. W takim przypadku pomocy nie przyznaje się, jednak warunkiem odmowy przyznania pomocy, jest wyczerpanie procedury ponownego wezwania do usunięcia braków. W ustępie tym wprost zostało bowiem wskazane, że odmowa przyznania pomocy może nastąpić dopiero wówczas, gdy pomimo ponownego wezwania określonego w ustępie 2, braki nie zostały usunięte. W samym zaś ust. 2 określona została między innymi procedura zastosowania ponownego wezwania. Oczywiście generalnie ustęp ten dotyczy sytuacji braku usunięcia wszystkich nieprawidłowości. Nie można jednak zapomnieć, że ustęp 3 odsyła do ustępu 2, jedynie w celu zastosowania procedury ponownego wezwania. Taki zabieg prawodawcy jest dopuszczalny. Nie chce on bowiem powtarzać pewnej procedury w konkretnym przepisie, lecz odsyła do już uregulowanej procedury opisanej w innym przepisie. Sytuacji w której wnioskodawca nie usunął żadnych braków bądź nieprawidłowości, dotyczy, jak zostało to już wcześniej wskazane ust. 3, który pozwala na odmowę przyznania pomocy, lecz pod warunkiem wyczerpania procedury określonej w ust. 2, czyli dokonania ponownego wezwania. Tezę o konieczności ponownego wezwania w sytuacji, w której wnioskodawca nie uzupełnił w terminie żadnego z braków, uzasadnia również analiza wydawanych przez tego samego Ministra na podstawie tej samej ustawy innych rozporządzeń. Można w tym miejscu tytułem przykładu wskazać na rozporządzenie tego samego Ministra z dnia 14 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Odnowa i rozwój wsi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 -2013, w którego § 11 ust. 2 pkt 1 wyraźnie zostało stwierdzone, co dzieje się w przypadku, gdy w terminie nie uzupełniono żadnego z braków. Konsekwencją tego, jak to zostało wprost stwierdzone w tym rozporządzeniu, jest odmowa przyznania pomocy. Skoro natomiast w rozporządzeniu będącym podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, takie sformułowanie nie zostało zamieszczone, to należy stwierdzić, że Minister nie chciał stosować takiej sankcji, jaką zastosował w innych rozporządzeniach. Stwierdzić zatem należy, iż nie było jego zamiarem stosowanie sankcji odmowy przyznania pomocy, jeżeli wnioskodawca po pierwszym wezwaniu, nie uzupełni w terminie żadnych braków. Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy publiczne powinny działać na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że jeżeli organ administracji publicznej, zamierza zastosować jakąś sankcję w stosunku do konkretnego podmiotu, musi posiadać do tego wyraźną legitymację prawną. W niniejszym przypadku zatem, organ administracyjny odmawiający przyznania pomocy i to ze względu na warunki formalne – bez dokonywania ponownego wezwania, powinien mieć ku temu bezpośrednią podstawę prawną. Samo zaś rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 1 kwietnia 2008 r., takiej możliwości nie daje. Organy administracyjne nie mogą przy tym dokonywać uzupełnień swoich aktów prawnych poprzez dokonywanie ich interpretacji, podczas gdy wnioski z takiej interpretacji, nie wynikają bezpośrednio z interpretowanego aktu. Działanie takie tym bardziej zasługuje na krytykę, że w niniejszej sprawie uzupełnienie wydane przez organ administracyjny rozporządzenia, nastąpiło na niekorzyść adresata normy. Oznacza to, że sytuacja prawna skarżącego wpływająca na jego prawa i obowiązki, została określona, bez wyraźnego upoważnienia zawartego w przepisach prawnych. Przyjmując przy tym koncepcję wyrażoną przez Sąd i tak sytuacja wnioskodawców, którzy uzupełnili tylko częściowo braki i wnioskodawców, którzy żadnych braków nie uzupełnili, będzie zróżnicowana. Wnioskodawcy częściowo uzupełniający braki, zostaną powtórnie wezwani do uzupełnienia ich w pozostałej części. Wnioskodawcy zaś, którzy w ogóle nie uzupełnili braków, zostaną jedynie powtórnie wezwani do uzupełnienia braków, tak jak miało to miejsce w przypadku pierwszego wezwania. Oznacza to z kolei, że w razie błędnego bądź niepełnego uzupełnienia braków, nie będzie ich już można ponownie wezwać do prawidłowego uzupełnienia. Przedmiotowe rozporządzenie przewiduje bowiem jedynie możliwość dwóch wezwań. Stwierdzenia zatem organu administracyjnego, że nie ma podstaw do jednakowego traktowania podmiotów, którzy uzupełnili częściowo braki i podmiotów, którzy braków takich w ogóle nie uzupełnili, nie ma uzasadnienia. Jak wynika z powyższych rozważań, w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a zatem działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. Sąd wstrzymał jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. wykonanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę, organ administracyjny obowiązany jest zatem do merytorycznej oceny wniosków złożonych przez skarżącą. Oznacza to, że organ administracyjny powinien merytorycznie ocenić zasadność wniosku skarżącej o przyznanie pomocy, nie zaś odmawiać przyznania takiej pomocy na podstawie tego, iż uzupełnienie wniosku zostało złożone po terminie. Ponadto Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Na zasądzone koszty składa się: wpis od skargi (200 zł) oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego (240 zł). Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.