II OSK 50/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Paweł Miładowski (spr.) del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 755/10 w sprawie ze skargi P. P. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 755/10, po rozpoznaniu skargi P. P. na uchwałę Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały skargę oddalił. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2007 r. na podstawie art. 34 i 35 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz. U. Nr 30, poz. 158 ze zm.), uchwały Nr 1/149/01/IV Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie upoważnienia Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej do działania w imieniu Naczelnej Rady Lekarskiej oraz art. 157 § 3 k.p.a., odmówiło wszczęcia na wniosek lek. P. P. postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej lek. K. N. W uzasadnieniu Prezydium wskazało, że P. P. swoje uprawnienie do złożenia wniosku wywodził z art. 863 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego wskazując, że kwestionowana uchwała wydana została z naruszeniem art. 863 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego tj. na mieniu stanowiącym własność spółki cywilnej, której wspólnikami są wnioskodawca oraz lek. K. N. Ponadto wskazał, że ze statusu strony korzystał we wznowionym z urzędu postępowaniu, które zakończyło się podjęciem uchwały Nr [...] przez Okręgową Radę Lekarską w Warszawie z dnia [...] marca 2007 r w przedmiocie odmowy uchylenia uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej z dnia [...] stycznia 2003 r, Nr [...]. Po rozpatrzeniu sprawy Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej nie znalazło podstaw do wszczęcia na wniosek lek. P. P. postępowania nieważnościowego uznając, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej stwierdziło, że pozostawienie w obrocie prawnym uchwały z dnia [...] stycznia 2003 r nie ma wpływu na sytuację prawną spółki [...]. Ponadto w ocenie organu niezasadne jest twierdzenie wnioskodawcy, iż rozwiązanie spornych kwestii związanych ze spółką, łącznie z rozwiązaniem spółki i podziałem jej majątku uzależnione jest od stwierdzenia nieważności w/w uchwały. Zdaniem organu rozwiązanie spółki nie jest uzależnione od stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Organ wskazał, iż w świetle art. 869 § 1 Kodeksu cywilnego, jeżeli spółka została zawarta na czas nieoznaczony, każdy wspólnik może z niej wystąpić wypowiadając swój udział na trzy miesiące naprzód na koniec roku obrachunkowego, a także z ważnych powodów wspólnik może wypowiedzieć swój udział bez zachowania terminów wypowiedzenia, chociażby spółka zawarta była na czas oznaczony. Na podstawie zaś art. 874 ustawy z ważnych powodów każdy wspólnik może żądać rozwiązania spółki przez sąd. Wobec tego nie zasadne jest stanowisko wnioskodawcy wskazujące, iż rozwiązanie kwestii spornych związanych ze spółką uzależnione jest od stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej K.N. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2003 r, uchwałą z dnia [...] stycznia 2010 r, Nr [...], utrzymało w mocy swoją wcześniejszą uchwałę z dnia [...] września 2007 r, Nr [...]. W uzasadnieniu Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej podtrzymało stanowisko, iż niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek lek. P. P., gdyż wnioskodawca nie posiada przymiotu strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył P. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez odmowę uznania go za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały [...] Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2003 r. dotyczącej wydania lekarzowi K. N. zezwolenia na prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej na mieniu spółki cywilnej [...], której skarżący jest wspólnikiem – z rażącym naruszeniem m.in. art. 860 § 1 K.c., art. 865§ 1 k.c. oraz art. 863 § 1 i 2 K.c. w związku z art. 196 § 1 i 2 K.c. Skarżący zarzucił naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w uchwały. W odpowiedzi na skargę Naczelna Rada Lekarska wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej uchwale. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis art. 157 § 3 k.p.a. stanowiący podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2003 r, Nr [...] ma zastosowanie w sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W rozpoznawanej sprawie organ administracji powołał się na brak legitymacji procesowej skarżącego wnoszącego o stwierdzenie nieważności uchwały i jego wywody w tym zakresie należy uznać za prawidłowe. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący powinien wykazać swój interes prawny, a więc przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w sprawie bezspornym jest, iż skarżący nie wskazał takiego przepisu prawa materialnego z którego wynikałby jego interes prawny uzasadniający zakwestionowanie uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej z dnia[...] stycznia 2003 r, Nr [...] w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej lek. K. N. Skarżący nie był stroną postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej lek. K. N., a wskazane przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące spółki nie przemawiają za istnieniem po stronie skarżącego interesu prawnego. Naczelna Rada Lekarska trafnie wskazała, iż rozwiązanie kwestii spornych związanych ze spółką łącznie z jej rozwiązaniem i podziałem majątku nie jest uzależnione od stwierdzenia nieważności uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej z dnia [...] stycznia 2003 r, Nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej lek. K. N. Podnoszony przez skarżącego argument uznania za stronę postępowania wznowionego z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczącego kwestionowanej uchwały poprzez doręczenie odpisu uchwały kończącej wznowieniowe postępowanie nie świadczy o automatycznym przyznaniu skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ zobligowany jest zatem w pierwszej kolejności zbadać czy wniosek w przedmiocie wszczęcia postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony tj. od osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 kpa. O tym czy jest się stroną postępowania administracyjnego nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako " interes prawny". Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji zindywidualizowanego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się, zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie, wskazany przez skarżącego interes prawny nie spełniał powyższych wymogów i nie wynikał z przepisów prawa materialnego wobec czego prawidłowa jest decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nadzorczego z powodu braku legitymacji skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. P. zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 28 k.p.a. poprzez: uznanie, iż skarżący nie posiada interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2003 r. dotyczącej wydania lekarzowi K. N. zezwolenia na prowadzenie na mieniu spółki cywilnej, której skarżący jest wspólnikiem - indywidualnej praktyki lekarskiej, czyli nie może skorzystać z uprawnienia płynącego z art. 866 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) do reprezentowania spółki oraz uprawnienia wynikającego z art. 57 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza (Dz.U. z 1997 r., Nr 28, poz. 152 ze zm.) i wystąpić do właściwego organu administracji z roszczeniem wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie decyzji, która ogranicza jego prawa jako wspólnika spółki cywilnej zagwarantowane przepisami prawa materialnego: art. 860 § 1 K.c, art. 861 § 1 K.c, art. 865 § 1 K.c, a zwłaszcza art. 863 § 1 i 2 K.c, w związku z art. 196 § 1 i 2 K. c, co skutkowało odmową uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej Izby Lekarskiej w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2003 r., mimo iż pozostawanie w obrocie prawnym kwestionowanej uchwały Nr [...] - wpływa w sposób oczywisty na sferę sytuacji prawnej wnoszącego skargę jako wspólnika spółki cywilnej oraz implikuje - w związku z art. 15 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o izbach lekarskich (Dz.U. z 1989 r. Nr 89, poz. 158 ze zm.) - stan faktyczny, w którym powołanymi przepisami Kodeksu cywilnego oraz ustawy o izbach lekarskich, na skarżącego jednocześnie nałożone zostały wzajemnie wykluczające się obowiązki i uprawnienia, 2. poprzez uznanie dowolności stosowania art. 28 k.p.a., tj. przez przyjęcie takiej wykładni art. 28 k.p.a., w świetle której w identycznym stanie faktycznym i prawnym sprawy, skarżący w postępowaniach trybu nadzwyczajnego, dotyczących tej samej decyzji organu - posiada lub nie posiada przymiotów strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Naczelnej Rady Adwokackiej w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak niewadliwie wskazał w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji (tu uchwały), lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Dla oceny zdolności podmiotu do wniesienia o stwierdzenie nieważności aktu niezbędnym jest odniesienie się do treści art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma zatem ustalenie czy wnoszący o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Lekarskiej mimo, że nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym w toku którego wydano kwestionowaną uchwałę legitymuje się interesem prawnym w sprawie dotyczącej uchwały Okręgowej Rady Lekarskiej Wielkopolskiej z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej lek. K. N. Naczelny Sąd Administracyjny z całą stanowczością podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji, iż posiadania interesu prawnego skarżący nie wykazał. W szczególności wskazane przez skarżącego kasacyjnie przepisy kodeksu cywilnego nie stanowią o istnieniu po jego stronie interesu prawnego. Przepisy powyższe, a także okoliczności podnoszone w skardze do sądu administracyjnego jak również w skardze kasacyjnej stanowią co najwyżej o posiadaniu przez niego interesu faktycznego w kwestionowaniu decyzji nadającej uprawnienia do prowadzenia indywidualnej praktyki lekarskiej innemu lekarzowi. Kwestie dotyczące spraw spółki, które przedstawił skarżący kasacyjnie dotyczą sporu cywilnoprawnego i winien być on ewentualnie rozstrzygany na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Nie stanowią one jednak o posiadaniu interesu oprawnego w sprawie dotyczącej uchwały zezwalającej na prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej innemu lekarzowi. Skoro zatem wnoszący o stwierdzenie nieważności uchwały nie wykazał posiadania interesu prawnego słusznym było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Mając na uwadze powyższe i uznając za niezasadne zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.