II SA/Po 941/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi B. K., J. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] września 2009r. Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2009r. nr [...] znak [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu wpisu III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ E. Podrazik /-/ M. Kwiecińska Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2009 roku, znak [...], Wójt Gminy P., na podstawie art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (Dz. U. Nr 199 poz. 1227) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. Nr 257 poz. 2573), określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania części istniejącej hali magazynowej na halę produkcyjną oraz budowę pomieszczeń socjalno-biurowych, na terenie działki nr [...] w miejscowości T., Gmina P. Organ ustalił, że planowane przedsięwzięcie zakłada wydzielenie części produkcyjnej o powierzchni 2000 m2 z hali magazynowej o powierzchni 3000 m2 i dobudowanie do części hali pomieszczeń socjalno-biurowych, o powierzchni około 1200 m2, stanowiących zaplecze dla około 100 osób. Wójt Gminy P. określił maksymalny poziom hałasu w porze nocnej na 45 dB oraz w porze dziennej na 55 dB, zarówno w fazie realizacji adaptacji obiektu, jak i w fazie jego eksploatacji. Hałaśliwe urządzenia powinny być ponadto używane tylko wewnątrz budynku, a klimat akustyczny należy okresowo monitorować w dwóch punktach referencyjnych. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek "G." Spółka jawna w T. z dnia [...] grudnia 2007 roku. Wójt Gminy P. postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku zobowiązał inwestora do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W toku postępowania B. K. zgłosiła sprzeciw wobec planowanej inwestycji, gdyż w jej ocenie zatruwa ona środowisko. W świetle danych zawartych w raporcie, organ uznał jednak ten zarzut za bezzasadny. Inwestycja została uzgodniona przez Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] maja 2009 roku, znak [...]. Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 roku A. K., B. K. i J. K. odwołali się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przedmiotowa hala od początku, tj. od 2005 roku, wykorzystywana była do celów związanych nie z magazynowaniem towarów, lecz z ich produkcją. Praca w przedmiotowym przedsiębiorstwie przebiega ponadto – wbrew twierdzeniom inwestora – nie w trybie dwuzmianowym, ale całodobowym. Nie można zatem liczyć, że uwagi Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, o jakich mowa w postanowieniu z dnia [...] maja 2009 roku, zapewniają dostateczne gwarancje dla skarżących, tym bardziej, że organy Gminy już wcześniej nie chciały podejmować działań, zmierzający do zrealizowania przez inwestora obciążających go obowiązków. Zakwestionowano także rzetelność pomiaru hałasu, jaki wytwarza praca zakładu, jak i trafność danych, zawartych w raporcie (zawyżenie powierzchni terenów zielonych działki, zaniżenie ilość odpadów). Skarżący podnieśli wreszcie, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu nr [...] z dnia [...] lutego 2007 roku stwierdzono nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1999 roku Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] i [...]. Tymczasem proces technologiczny w firmie przebiega z wykorzystaniem urządzeń, znajdujących się właśnie na działce nr [...]. Ponadto podkreślono, iż odwołujący mieszkają w odległości 40 m od przedmiotowego zakładu. Przekazując odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu Wójt Gminy P. wyjaśnił w piśmie przewodnim z dnia [...] września 2009 roku, iż wprowadzona w 2003 roku Uchwałą [...] zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dotyczyła działki nr [...] i [...] i aktualnie pozostaje w mocy. Ponadto, obowiązek nasadzenia zieleni izolacyjnej, jak i samo umiejscowienie inwestycji w istocie przyczynia się do redukcji rozprzestrzeniania się hałasu. Organ powołał się poza tym na decyzję nr [...] Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2008 roku, znak [...], umarzającą postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie wydanie decyzji na emitowanie hałasu do środowiska z terenu zakładu położonego na działce nr [...]. W toku prowadzonego postępowania, Starosta K. ustalił, że dla części terenu sąsiadującego z przedsiębiorstwem nie został sporządzony plan miejscowy. W tej sytuacji Starosta doszedł do wniosku, że działka nr [...], której właścicielką jest A. K., wykorzystana jest w większej części rolniczo. Powołując się na wypisy i wyrysy planu miejscowego, Starosta K. wskazał, że działki inwestora, tj. działka nr [...], [...] i [...], oraz działka nr [...] i [...] przewidziane zostały jako tereny usług, handlu, rzemiosła produkcyjnego oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W oparciu natomiast o przeprowadzone oględziny oraz mapy ewidencji wsi T. i ewidencji gruntów i budynków Starosta ustalił, że działki nr [...], [...] oraz część działek nr [...] i [...] użytkowane są rolniczo. W konsekwencji Starosta K. uznał, iż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna znajduje się na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni zabudowy 0,5988 ha, natomiast zabudowa zagrodowa dominuje na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], których łączna powierzchni zabudowy wynosi 0,6562 ha – w konsekwencji przyjął, że na przedmiotowym obszarze dominuje zabudowa zagrodowa wraz z terenami mieszkaniowo-usługowymi o łącznej powierzchni 0,8062 ha. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P. W ocenie Kolegium organ I instancji zapewnił udział społeczeństwa w toku postępowania, a warunki realizacji inwestycji uzgodniono z właściwymi organami. Powołując się na dokonane uzgodnienia oraz raport oddziaływania przedsięwzięcia organ odwoławczy stwierdził, iż planowana inwestycja spełnia wymogi określone w przepisach prawa i nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska i ludzi. W decyzji środowiskowej określono, że równoważne poziomy hałasu dopuszczalne przy zabudowie mieszkalnej nie mogą przekraczać w porze nocnej 45 dB, a w porze dziennej 55 dB. Kolegium powołując się na decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2008 roku, znak [...] stwierdziło, iż przeważające otoczenie omawianego zakładu stanowi zabudowa zagrodowa oraz tereny mieszkaniowo-usługowe. Organ nie podzielił zasadności powoływania się na stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1999 roku o ustaleniu warunków zabudowy, bowiem inwestor uzyskał jeszcze w czasie funkcjonowanie tejże decyzji pozwolenie na budowę oraz użytkowanie istniejących obiektów. Podkreślono, że kwestionowana decyzja środowiskowa zawiera zobowiązanie inwestora do wyeliminowania uciążliwości dla osób trzecich. A. K., B. K. i J. K. zaskarżyli opisaną wyżej decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 6 – 7 i art. 77 kpa przez zaniechanie zebrania wyczerpującego materiału dowodowego i jego rozpatrzenie, w szczególności w zakresie znacznego przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. Skarżący podnieśli, że przekroczenie norm hałasu stanowi dla nich bezpośrednie zagrożenie. Ponadto, w trakcie wprowadzania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w 2003 roku pominięto wymagany ustawą obowiązek uzyskania uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W pozostałym zakresie powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W toku postępowania przed Sądem pismem z dnia 16 kwietnia 2010 roku Wójt Gminy P. oświadczył, że plan miejscowy dla tejże gminy z dnia [...] grudnia 1982 roku (Dz. Urz. Województwa kaliskiego z 1983 roku Nr 6 poz. 139) obowiązywał do [...] grudnia 2003 roku. W świetle jego zapisów działkę nr [...] przeznaczono pod uprawy polowe i ogrodnicze adaptowane w planie. W chwili obecnej na terenie gminy nie obowiązuje żaden plan miejscowy. Natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P., które zostało przyjęte uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2000 roku, przedmiotowa działka inwestora przewidziane jest jako teren upraw polowych. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 roku inwestor spółka "G." sp. jawna wniósł o oddalenia skargi, przedłożył również zaświadczenie z dnia [...] marca 2010 roku wydane przez Wójta Gminy P., znak [...], stwierdzające, iż działki nr [...], [...] i [...] w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy P. (uchwała nr [...] z dnia [...].08.2003 r.) znajdują się na obszarze oznaczonym jako "teren usług, handlu, rzemiosła produkcyjnego i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla inwestora". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 przytoczonej wcześniej ustawy, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wedle art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska (Dz. U. Nr 199 poz. 1227), do spraw wszczęty na podstawie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627), przed wejściem w życie pierwszej z powoływanych ustaw i niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły zatem przepisy ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska . Zgodnie z art. 46 ust. 1 tejże ustawy, realizacja przedsięwzięcia choćby potencjalnie znacząco oddziaływującego na środowisko wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na wykonanie inwestycji. Z kolei art. 56 ust. 1 powoływanej ustawy wskazuje, że wydanie przedmiotowej decyzji może nastąpić dopiero po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile plan ten uchwalono. W tej mierze Sąd powziął wątpliwości co kompletności zebranego przez organy obu instancji materiału dowodowego i trafności poczynionych ustaleń. Trzeba przede wszystkim zauważyć, że organy administracji w ogóle nie zajęły stanowiska w kwestii obowiązywania na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności z nim planowanej inwestycji. Z decyzji organu I instancji nie wynika by zagadnienie to stanowiło przedmiot rozważań organu. Tymczasem w piśmie przewodnim z dnia [...] września 2009 roku Wójt Gminy P. stwierdził, że zmiany dokonane w miejscowym planie w 2003 roku nadal obowiązują. Powołał się on przy tym na rozstrzygnięcie Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2008 roku, które – w oparciu o ogólnikowo powołane wypisy i wyrysy planu miejscowego – wskazuje, że działki inwestora oraz działki nr [...] i [...] przeznaczone zostały jako tereny handlu, usług, rzemiosła produkcyjnego oraz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dla inwestora. Wątpliwości tych nie usunęło również wezwanie, jakie Sąd skierował do Wójta Gminy P. Z odpowiedzi z dnia [...] kwietnia 2010 roku wynika bowiem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przestał obowiązywać z dniem [...] grudnia 2003 roku. W świetle jego zapisów działka nr [...] przewidziana była pod uprawy polowe i ogrodnicze adaptowane w planie. Aktualnie na terenie Gminy obowiązuje tylko Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. z dnia [...] maja 2000 roku, zgodnie z którym działki inwestora przewidziane są jako teren upraw polowych. Na powyższe niejasności nakłada się także wydane przez Wójta Gminy P. inwestorowi zaświadczenie z dnia [...] marca 2010 roku, sugerujące, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jednak obowiązuje, a teren inwestycji znajduje się w jednostce bilansowej o symbolu [...] – tereny usług, handlu, rzemiosła produkcyjnego i zabudowy jednorodzinnej dla inwestora. Trudno również zaaprobować ustalenia, jakie organy administracji publicznej poczyniły w zakresie dopuszczalnej normy hałasu. Decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2009 roku wskazuje bowiem, że Wójt Gminy P. przyjął wartości, jakie załącznik – tabela nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120 poz. 826) przewiduje dla zabudowy zagrodowej. Trudno jednak znaleźć oparcie dla takiego wniosku w zgromadzonym przez ten organ materiale dowodowym. Kluczowe wyjaśnienia Wójta w tej mierze dostarcza ponownie dopiero pismo przewodnie z dnia [...] września 2009 roku. W dokumencie tym organ I instancji raz jeszcze w powołaniu na decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2008 roku stwierdza, że działka nr [...], należąca do A. K., użytkowana jest rolniczo. Na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o łącznej powierzchni zabudowy 0,5988 ha, występuje zabudowa mieszkaniowa, co wynika z zarówno z rzeczywistego stanu faktycznego, jak i z płaconego podatku. Zabudowa zagrodowa z kolei znajduje się na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], których łączna powierzchni zabudowy wynosi 0,6562 ha. Na rozważanym obszarze dominuje zatem zabudowa zagrodowa wraz z terenami mieszkaniowo-usługowymi o łącznej powierzchni 0,8062 ha. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji co do zachowania w najbliższym sąsiedztwie przedsięwzięcia norm hałasu właściwych dla zabudowy zagrodowej, nie uzupełniając materiału dowodowego i powołując się jedynie na powyższe wnioski Starosty K. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, iż organy administracji publicznej nie zebrały materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ani też odpowiednio go nie rozważyły. W tym miejscu trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, iż decyzja Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2008 roku nie mogła być w przedmiotowej sprawie traktowana jako wiążąca, gdyż wydano ją w całkowicie innym trybie (art. 115a i art. 378 ust. 1 Prawa ochrony środowiska), a przy tym dotyczyła ona innego przedmiotu, tj. wydania decyzji na emitowanie hałasu. Nie można było zatem poprzestać jedynie na bezkrytycznym przyjęciu zawartych tam wniosków, lecz raczej należało poczynić samodzielne ustalenia. Sąd nie podziela w tej mierze metody badania charakteru zabudowy, przyjętej w cytowanej decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2008 roku. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że z mapy dołączonej do akt sprawy (k. 56 akt sądowych) jednoznacznie wynika, iż tak zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i zabudowa zagrodowa tworzy na terenie wsi T. określony, zwarty zespół architektoniczny. Należało zatem rozważyć, który z tych kompleksów znajduje się w otoczeniu przedsięwzięcia. Dopuszczalne normy hałasu ustanowione zostały bowiem po to, aby ograniczyć ujemne oddziaływanie akustyczne inwestycji na tereny sąsiednie. Dopiero ustalenie ich charakteru pozwala na przyjęcie wartości wskazanych w cytowanym rozporządzeniu. Celu tego nie spełnia natomiast analiza łącznego obszaru danego typu zabudowy na przedmiotowym terenie. Takie kryterium pozbawione jest bowiem powiązania z przedsięwzięciem. Powyżej wskazanych wad nie usunięto jednak w toku instancji. Brak istotnych wyjaśnień stanowi z kolei naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30 poz. 168), gdyż dopiero w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego można rozpatrywać czy dana okoliczność została rzeczywiście udowodniona (art. 80 powołanej ustawy). Nieustalenie zatem wszystkich istotnych faktów może w efekcie stanowić uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji Sąd rozpoznając sprawę zmuszony był zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylić zaskarżona decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny uwzględnić uwagi Sądu co do konieczności ustalenia charakteru zabudowy w sąsiedztwie planowanej inwestycji oraz związanych z tym norm hałasu oraz dokonać ustaleń co do obowiązywania na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodności z nim planowanej inwestycji. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) oraz o wykonalności w oparciu o art. 152 tejże ustawy. /-/ M. Kwiecińska /-/ E. Podrazik /-/ T. Świstak