II SA/Kr 1564/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann / spr./ Sędziowie WSA Jacek Bursa Renata Czeluśniak Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 sierpnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala II SA/Kr 1564/09 UZASADNIENIE Na wniosek E.S. zam. w K. , przy ul. [...] Prezydent M. K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na działce Nr 1 obr. [...] wraz z budową wjazdu z działki Nr 2 obr. j.w. przy ul. [...] i ul [...] w K. ". W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że dokonano wszelkich wymaganych przez prawo uzgodnień i uzyskano szereg potrzebnych opinii i stwierdzono, że zostały spełnione wszelkie ustawowe przesłanki dla wydania decyzji pozytywnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S.K. zam. w [...], przy ul. [...] - pełnomocnik swojego syna – J.K. , właściciela działki nr 3 . Napisała ona, że decyzja nie spełnia warunków ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnie też wydano opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu z dnia 10 lutego 2009 r., na podstawie której ustalono warunki zabudowy niezgodnie z ustawą o drogach publicznych oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu i gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem odwołującej się projektowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia istniejącej zabudowy działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej w zakresie funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych. Działki w bezpośrednim sąsiedztwie są zabudowane domami jednorodzinnymi parterowymi. Odwołująca się podniosła, że decyzja nie jest zgodna z odrębnymi przepisami w zakresie odległości od drogi publicznej. Teren ze względu na duże zagęszczenie dróg skutkować będzie dużym zanieczyszczeniem powietrza, powinien być uzupełniony o zieleń, chroniącą przed w/w zanieczyszczeniami, jak również ważne jest zagospodarowanie przestrzeni publicznej pod względem estetyki. Ul.[...] spełnia warunki drogi publicznej, więc nie może być ustalony ciąg pieszojezdny. Obiekty budowlane powinny być usytuowane w odległości od zewn. krawędzi jezdni 6 - 15 m . W szczególnie uzasadnionych przypadkach właściwy zarząd drogi może wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej niż określona - jednak to nie jest szczególnie uzasadniony przypadek do wyrażenia zgody. S.K. zaznaczyła też, że na załączniku graficznym nie naniesiono linii rozgraniczającej drogę ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu streszczono przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. nr 80, poz. 717 ze zm. cyt dalej jako u.p.z.p.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Napisano, że dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust.1 u.p.z.p. i stwierdzono, że należy szeroko interpretować pojęcia działki sąsiedniej i kontynuacji funkcji zabudowy. Oznacza to, że działka sąsiednia nie oznacza wyłącznie najbliższego sąsiedztwa lecz przymiot nieruchomości sąsiednich odnosi się również do nieruchomości niegraniczących ze sobą, lecz tworzących pewną całość urbanistyczną. Mając na uwadze, iż ustawodawca wprost przesądził, iż określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy nastąpić ma w oparciu o konkretnie przyjęte działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., konieczne jest wskazanie w decyzji działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, w nawiązaniu do której ustalane są parametry zabudowy. Organ l instancji wskazał te działki - są to działki nr 4- 5 , ,3, 6 obr. [...] . SKO podkreśla, że wykonana została analiza urbanistyczno-architektoniczna i odpowiada ona wymogom formalnym, o których mowa. Analiza ta opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na jej podstawie wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, iż teren inwestycji znajduje się w obszarze, gdzie zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Kontekst obszaru od strony zachodniej stanowi zabudowa wielorodzinna 4 kondygnacyjna. Zabudowa jednorodzinna zawarta pomiędzy ulicami [...] i [...] stanowi enklawę zabudowy mieszkaniowej wśród zabudowy wielorodzinnej. Mając na względzie rodzaj inwestycji -funkcją zabudowy będzie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. W ocenie Kolegium planowana zabudowa realizuje funkcję występującą w terenie analizowanym. Jak wynika bowiem z analizy w obszarze analizowanym niewątpliwie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Z kolei pod pojęciem cech zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu, zaś działka sąsiednia to działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W opinii Kolegium poszczególne wskaźniki zostały ustalone przy uwzględnieniu wskaźników występujących w obszarze analizowanym i na działkach sąsiednich. Z uwagi na kształt działki (wąski front) zasadnym było również ustalenie szerokości jako wyniku przepisów regulujących odległość nowej zabudowy od krawędzi jezdni ulicy [...] i projektowanej ulicy [...]. W istocie bowiem takie ustalenie parametru w rozważnej sytuacji faktycznej czyni możliwym ustalenie, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do zarzutu odwołania odnośnie ustalenia w decyzji linii zabudowy w odległości 2 m od krawędzi projektowanego ciągu pieszo jezdnego ul. [...] napisano, iż rozstrzygnięcie w sprawie wyrażenia przez zarządcę drogi zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż to wynika z obowiązujących przepisów może przybrać różne formy. Art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych nakazuje organom administracji odpowiednie stosowanie w tej sytuacji uregulowań zawartych wart. 38 ust. 3 tejże ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu wyrażenie zgody powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się za wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ administracji może więc udzielić milczącej zgody nie zajmując żadnego stanowiska. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody nie musi przybrać żadnej formy procesowej tj. postanowienia lub decyzji, co oznacza, iż ustawodawca nie przewidział możliwości kwestionowania stanowiska pozytywnego wyrażonego przez zarządcę drogi. Wyłącznie bowiem odmowa wyrażenia zgody musi nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W zakresie obsługi komunikacyjnej uzyskano opinie zarządcy drogi. W decyzji znalazły się warunki, jakie inwestor winien spełnić, aby zrealizowane przedsięwzięcie inwestycyjne harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń, a wynikające ze stosownych przepisów szczególnych dot. dróg publicznych, ochrony środowiska, dziedzictwa kulturowego i zabytków, odprowadzania wód. Decyzja precyzuje w sposób właściwy wymagania w tym zakresie przy uwzględnieniu warunków wynikających ze stosownych opinii jednostek wyspecjalizowanych. Napisano dalej, że przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie przewidują konieczność określenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich i wymagania te zaskarżona decyzja posiada. Decyzja wyraźnie wskazuje, iż realizacja przedmiotowego zamierzenia nie może powodować ograniczeń w powyższym zakresie i należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Inwestycja posiada także bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Podkreślono wreszcie, iż z istoty decyzji o warunkach zabudowy wynika, że celem jej jest określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Dopiero jednak uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi dla inwestora podstawę do rozpoczęcia inwestycji. Kolegium podkreśla, że zgodnie z art 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie Kolegium organ l instancji przeprowadził w powyższym zakresie postępowanie wyjaśniające w sposób prawidłowy, a wydana decyzja jest zgodna z właściwymi w sprawie przepisami. Zgodnie z ogólną zasadą, jaką jest wolność zagospodarowania przestrzennego, w tym wolność zabudowy, którą statuuje art. 6 ust.2 pkt.1 u.p.z.p. - każdy ma prawo, w granicach określonych w ustawach, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w prawie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza prawem chronionego interesu publicznego lub osób trzecich. Uprawniony do nieruchomości może zatem zagospodarować ją dowolnie, w zakresie obowiązującego prawodawstwa. Podkreślono, że wobec argumentów odwołujących się o braku zgody na inwestycję iż, co podkreśla się także w orzecznictwie Sądów administracyjnych, iż interesy prawne odróżnić należy od interesów faktycznych. Istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie sposobu zagospodarowania terenu warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzja ta, co wynika w sposób oczywisty z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie rodzi praw do terenu, jak również nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich i takie wskazanie zawarte jest w pkt 3 pouczenia znajdującego się w decyzji l instancji. Kolegium podnosi, że sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie uprawnia do rozpoczęcia prac budowlanych i stanowi jedynie o możliwości wykonania inwestycji planowanego rodzaju na przedmiotowej nieruchomości określając jednocześnie wskazane przepisami prawa warunki, jakie inwestycja ta ma spełniać. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stanowi promesę dla pozwolenia na budowę i nie przesądza oczywiście, że inwestycja taka powstanie. W toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, ocenie organu podlegać będzie zgodność projektu budowlanego z przepisami techniczno - budowlanymi. Prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy nie bada zgodności istniejącej zabudowy z prawem budowlanym i warunkami technicznymi a jedynie z przepisami dotyczącymi porządku przestrzennego. W kwestii usytuowania budynku, jego kształtu rozstrzygają organy właściwe do wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ l instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Ustalone w oparciu o powyższe rozporządzenie parametry architektoniczne w ocenie Kolegium mieszczą się w zakresie norm cyt. wyżej rozporządzenia i zostały określone w sposób wyważony. Wnioskowana przez inwestora budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej w analizowanym obszarze i spełnia wymogi wynikające z istniejących wskaźników zagospodarowania terenu. W dniu 20 października 2009 r. J.K. skierował na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego Krakowie zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez nieuzyskanie zgody organu uprawnionego do zmiany kategorii ulicy [...] w K. (droga gminna) przez organ do tego uprawniony, czyli przez Radę Gminy. Opinię w tej sprawie wydał tylko Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja poprzez określenie parametrów planowanej inwestycji dopuszcza takie ich ukształtowanie, że ul. [...] pozbawiona zostanie cech drogi gminnej. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano, że na etapie wydawania warunków zabudowy nie rozstrzyga się w żaden sposób o charakterze drogi i jej przeznaczeniu i takiej mocy nie posiada także opinia zarządcy drogi wyrażana w trakcie postępowania. Decyzja wskazała tylko na dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, czyli do ul. [...] a nie ingeruje w przebieg tej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Art. 61 u.p.z.p. wprowadza łącznie katalog przesłanek, jakie powinny zostać spełnione dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten jest zatem podstawowym punktem odniesienia dla analizy legalności wszelkich tego rodzaju decyzji a sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty tylko ze względu na ich zgodność z prawem (legalność). Dodatkowo należało zbadać zachowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W analizowanej sprawie powołane wyżej przepisy zostały dochowane. Pierwszą z wspomnianych przesłanek jest dochowanie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, tzn. istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, która jest dostępna z tej samej drogi publicznej i jest zabudowana w sposób pozwalający na kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Interpretacja pojęcia: "działka sąsiednia" nie powinna być przy tym dosłowna - w zwrocie tym nie chodzi tylko o działkę graniczącą z działką planowanej inwestycji, ale o działkę znajdującą się w tzw. obszarze analizowanym, o którym mowa w przepisach cyt. rozporządzenia, należącą wraz z tą działką do całości urbanistycznej. W zaskarżonej decyzji wskazano prawidłowo takie działki i tym samym wskazano, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, co oznacza, że zadość uczyniono wymogom art. 61 ust. 1 pkt i pkt 2 u.p.z.p. Zrealizowane zostały również pozostałe punkty art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z materiału zgromadzonego w sprawie, z treści zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza z jej obszernego uzasadnienia wynika ponadto, że organ l instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględniły również inne, ważne elementy składające się na prawidłowa decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W szczególności analiza urbanistyczno-architektoniczna, na której opiera się rozstrzygnięcie nie budzi zastrzeżeń i wskazuje przekonująco, że planowana inwestycja, jako zabudowa wielorodzinna, będzie zgodna z zabudową dominująca na terenie analizowanym. Wprawdzie na terenie tym występuje również zabudowa jednorodzinna, to jednak ustalone warunki nie czynią z planowanej inwestycji obiektu nie przystającego do średnich gabarytów zabudowy. Materiał sprawy dowodzi również, że autorzy decyzji uzyskali wszystkie potrzebne uzgodnienia i opinie, o jakich mowa w art. 53 u.p.z.p., mającym zastosowanie także do ustalania warunków zabudowy, a inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, co - zgodnie z art. 56 u.p.z.p. -wyklucza wydanie decyzji odmownej. Zarzuty skargi, ograniczone wyłącznie do kwestii zgody na zmianę kategorii drogi publicznej, są nieuzasadnione. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu jest zarządcą drogi, a więc organem upoważnionym do wydawania opinii w tej sprawie. Chodzi zresztą tylko o opinię uzgadniającą planowaną inwestycję i ani ten Zarząd ani sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie mogą pozbawić drogi gminnej jej statusu - nie ma takiej możliwości prawnej i obawy skarżącego w tej sprawie są nieuzasadnione. W rezultacie Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że ani zaskarżona decyzja ani decyzja organu l instancji nie naruszają prawa. Z tego powodu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).