VII SA/Wa 743/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Sygnatura akt VII SA/Wa 743/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2010r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania E. W., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].02.2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].06.2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2010r. po rozpatrzeniu wniosku E. W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].06.2009 r. W/w decyzją z dnia [...].06.2009 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kpa, PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania ogrodzenia działki nr [...] z dwoma bramami od strony ul. M. w L., będącej własnością B. i Z. K. Od w/w decyzji [...] WINB odwołanie wniosła E. W., Po dokonaniu analizy akt przedmiotowej sprawy oraz rozpatrzeniu odwołania strony skarżącej organ odwoławczy wskazał, że art. 156§1 kpa enumeratywnie wymienia przesłanki stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć wydawanych w toku administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego. Możliwość eliminacji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności także ostatecznych decyzji administracyjnych skłoniła ustawodawcę do ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności jedynie do decyzji obarczonych najcięższymi wadami prawnymi, wyczerpująco wyliczonymi w art. 156 § 1 Kpa, jako wyjątku od określonej w art. 16 Kpa, zasady trwałości decyzji administracyjnej. Ponadto organ podkreślił, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie 1 wydania decyzji. Jednocześnie wskazał, iż prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją. E. W., pismem z dnia [...].11.2008 r. wystąpiła do PINB w K. z wnioskiem m.in. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności wybudowania ogrodzenia działki nr [...] z dwoma bramami od strony ul. M. w L., będącej własnością B. i Z. K. W dniu [...].11.2008r. przedstawiciele PINB w K. przeprowadzili kontrolę na działce nr [...], należącej do B. i Z. K., położonej w L. przy ul. M.. Kontrola dotyczyła m.in. legalności wybudowania ogrodzenia z dwoma bramami od strony ul. M. w L.. Ustalono, że przedmiotowe ogrodzenie zostało, wybudowane zgodnie z wymaganym prawem zgłoszeniem, dokonanym przez inwestora w Starostwie Powiatowym w K., pismem z dnia [...].05.2004 r. Z uwagi na powyższe, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego nie stwierdził przesłanek do prowadzenia postępowania w przedmiocie legalności wybudowania przedmiotowego ogrodzenia i PINB w K. decyzją [...].06.2009r. wydana na podstawie art. 105§1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania ogrodzenia działki nr [...]. będącej własnością B. i Z. K., z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku. Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie [...] WINB z dnia [...].02.2010 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. z dnia 25.06.2009r., jest prawidłowe. Ze zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wynika, iż decyzja PINB w K. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa, obligującą organ do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, zawartego w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, iż [...] WINB "w ogóle nie wypowiedział się na temat np. przesłanek, którymi kierował się PINB w K. umarzając postępowanie w sprawie legalności wybudowania ogrodzenia", organ wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, iż postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 Kpa. Uregulowanie zawarte w art. 156 Kpa obliguje organ administracyjny do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie. W toku tego postępowania organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym lecz orzeka jako organ kasacyjny. W odniesieniu do zarzutu strony skarżącej odnośnie wskazania przez [...] WINB w zaskarżonej decyzji częściowo błędnej podstawy prawnej tj. art. 157§3, który dotyczy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podczas gdy organ wojewódzki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji GINB wyjaśnił, iż błędne powołanie określonego przepisu w podstawie prawnej rozstrzygnięcia nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności tegoż rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku E. W. o stwierdzenie nieważności organ I instancji wskazał, iż kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156§1 pkt. 3 kpa. Dla stwierdzenia, że nastąpiło res iudicata istotne jest stwierdzenie tożsamości obu spraw. Tożsamość musi dotyczyć także przedmiotu tj. podstawy prawnej, faktycznej i treści żądania strony. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto między tymi samymi stronami. W przedmiotowej sprawie wydanie dwóch decyzji było błędne lecz nie wyczerpuje to przesłanki z art. 156§1 pkt. 2 i 3 kpa. Decyzje te miały 2 odrębne zakresy albowiem w jednej z nich PINB wypowiedział się co do wniosku E. W. z żądaniem przeprowadzenia określonego postępowania administracyjnego i kwestie posiadania przez E. W. przymiotu strony w drugiej natomiast merytorycznie co do legalności przedmiotowego obiektu budowlanego. E. W. złożyła skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji PINB w K. z dnia [...].06.2009r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowanego ogrodzenia. Dodatkowo wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego dla ustanowionego pełnomocnika w wysokości 3-krotnej stawki minimalnej biorąc pod uwagę duży wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, która okazała się być zawiłą. W skardze zarzucono naruszenie art. 138§1 pkt. 1 i pkt. 2 kpa, art. 7 i 80 kpa poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, art. 7-9 kpa poprzez ich niezastosowanie i art. 156§1 pkt. 2 i 3 kpa poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, że w dniu [...] czerwca 2009r. PINB w K. w tej samej sprawie wydał 2 decyzje co wypełnia przesłankę z art. 156§1 pkt. 3 kpa. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...].02.2010r. [...] WINB jednoznacznie stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wydanie 2 decyzji było błędne lecz nie wyczerpuje przesłanek z art. 156§1 pkt. 2 i 3 kpa. GINB tego zarzutu (bardzo ważkiego) w ogóle nie rozpatrzył. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby konieczność jej uchylenia. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.dalej: P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań -postępowaniu nieważnościowym, który stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że -postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Jak trafnie zauważył organ odwoławczy - zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156§1 kpa. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7.03.1996 r. (IIIARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji PINB w K. z dnia [...].06.2009r. organy nadzoru budowlanego oceniły, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156§1kpa. Szczególną uwagę -w związku z zarzutem skarżącej organy (zwłaszcza organ I instancji) zwróciły na ocenę, czy decyzja nie została wydana z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 156§1 pkt. 3 kpa. Stwierdzając brak takiego naruszenia [...] WINB podkreślił, że wydanie decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Ustalając, że nie zaistniała tożsamość sprawy organ I instancji wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest tożsamości przedmiotowej spraw. Sąd w pełni podziela w/w stanowisko. Jak trafnie wskazał organ, zastosowanie przepisu art. 156§1 pkt. 3 kpa może nastąpić jedynie w sytuacji stwierdzenia, iż ta sama sprawa została rozstrzygnięta 2 decyzjami z tym, że pierwsza z tych decyzji posiada walor ostateczności. Tożsamość ta - dodatkowo będzie istniała wówczas gdy w sprawach wystąpią te same podmioty oraz dotyczyć one będą tego samego przedmiotu. W okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki te nie zostały spełnione. I tak: niesporne jest, iż w dniu [...] czerwca 2009r. PINB w K. wydal 2 decyzje: jedną o znaku: [...] moca której umorzył postępowanie administracyjne wywołane podaniem skarżącej z dnia [...].11.2008r., z tym że zarówno z sentencji decyzji jak i z jej uzasadnienia bezspornie wynika, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu była jedynie kwestia przymiotu strony E. W. Druga decyzja z tej samej daty o znaku: [...] (kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym) również umarzała postępowanie jednakże z treści jej uzasadnienia bezspornie wynika, że organ rozstrzygnął sprawę merytorycznie (nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego). A zatem obie te decyzje miały inny przedmiot, rozstrzygały inne kwestie. Powyższe skutkowało przyjęciem braku tożsamości tych spraw. Dodatkowo wskazać należy, że z naruszeniem zasady powagi rzeczy osadzonej mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy pierwsza z wydanych decyzji ( w tym wypadku zdaniem skarżącej decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności) jest decyzją ostateczną. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż żadna z omawianych decyzji nie miała waloru ostateczności skoro wydane były w tej samej dacie. W konsekwencji powyższego prawidłowo organy uznały, że kontrolowana decyzja nie jest dotknięta wada określona w art. 156§1 pkt. 3 kpa. Okoliczności sprawy nie wskazują ażeby wystąpiły również inne, kwalifikowane wady, o których mowa w art. 156§1 kpa. Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane wykonane były zgodnie ze zgłoszeniem a zatem brak było podstaw do prowadzenia postępowania w ramach nadzoru budowlanego. Niezależnie od zarzutów skargi Sąd ocenił, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest lakoniczne i nie odnosi się do zarzutów odwołania co stanowi naruszenie art. 107§3 kpa jednakże naruszenie powyższego przepisu postępowania nie miało wpływu (tym bardzie istotnego) na wynik sprawy. Zadaniem organu odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy. Skoro organ ten utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy a w uzasadnieniu wskazał, że nie stwierdził zaistnienia którejkolwiek z przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji to nie może ulegać wątpliwość, że podzielił argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W przeciwnym razie GINB ustosunkowaliby się do spornych kwestii tak jak do błędnie wskazanej przez organ I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Natomiast na marginesie niniejszych rozważań wskazać należy, że w niniejszym postępowaniu żadną miarą nie mógł być uwzględniony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] czerwca 2009r. P.p.s.a. uprawnia Sąd do działania niezależnie od zarzutów skargi i jej wniosków jednakże jedynie w granicach sprawy. "Sprawą" jest natomiast postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. I wreszcie - niczym nieuzasadniony jest wniosek pełnomocnika skarżącej o przyznanie mu wynagrodzenia w wysokości trzykrotnej minimalnej stawki (nawet jeśli zaistniałyby przesłanki do przyznania wynagrodzenia) biorąc pod uwagę "nakład pracy" pełnomocnika w postępowaniu sądowym. Nie uszło uwadze Sądu, że uzasadnienie skargi składa się z 4 zdań. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.