II OSK 2402/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. WSA Maria Werpachowska /spr./ Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 512/10 w sprawie ze skargi S. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 512/10 po rozpatrzeniu sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu – skargę oddalił. Wyrok wydany został w następującym stanie sprawy. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie stwierdził, że odwołanie S. K. - reprezentowanego przez T. D. - od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...], którą w oparciu o art. 105 k.p.a. z urzędu umorzono postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek S. K. w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budynku magazynowo - biurowym przy ul. [...] 20 na działkach nr [...], [...], [...] obr. 43 Podgórze zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołano art. 134 w zw. z art. 124 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że zaskarżona decyzja została odebrana przez S. K. 17 listopada 2008 r., na co wskazuje zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach administracyjnych. Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a więc w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania minął 1 grudnia 2008 r. Odwołanie S. K., reprezentowanego przez T. D., zostało zaś nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 23 czerwca 2009 r. W takiej sytuacji zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. K., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a mianowicie: art. 40 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż decyzja organu I instancji nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego mającego być podstawą wydanego orzeczenia, oparcie postanowienia w sprawie na materiale niekompletnym i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia decyzji, brak wskazania przyczyn, dla których pewnym dowodom odmówiono wiarygodności oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej, naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji I instancji pełnomocnikowi skarżącego i pominięcie go w toku postępowania. Ponadto w skardze zarzucono naruszenie § 330 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez niezastosowanie przepisów tego rozporządzenia w sytuacji przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku magazynowo - biurowego. Skarżący stwierdził, że postanowienie organu odwoławczego oraz decyzja organu I instancji rażąco naruszają zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego i nie mogą się ostać w obrocie prawnym. W uzasadnieniu podkreślił, że ustanowienie przez niego pełnomocnika w postępowaniu przed organem I instancji "nie ulega wątpliwości". Nastąpiło to 16 października 2007 r. w trakcie oględzin na działkach przy ul. [...] 20 w Krakowie i zostało odnotowane w protokole oględzin. W dalszym toku postępowania organ I instancji pomijał jednak osobę pełnomocnika skarżącego, nie pozwalając mu wypowiedzieć się na temat zebranego w sprawie materiału dowodowego zgodnie z art. 10 k.p.a., ani nie doręczając mu decyzji I instancji. Naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. miało również miejsce w postępowaniu przed organem II instancji, który uznał odwołanie złożone przez pełnomocnika skarżącego za bezskuteczne. Organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., ponadto nie wskazując przyczyn, dla których nie uwzględnił wymienionego wyżej protokołu z oględzin, organ odwoławczy naruszył w sposób rażący art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżący podkreślił, że jego pełnomocnik w odwołaniu wskazał, iż o zakończeniu postępowania dowiedział się 22 czerwca 2009 r., co było przyczyną złożenia odwołania już następnego dnia, a więc w terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazał, że w protokole oględzin z dnia 16 października 2007 r. T. D. był wpisany jako właściciel nieruchomości przy ul. [...] 22, a nie jako pełnomocnik S. K.. Protokół ten został podpisany przez osoby uczestniczące w oględzinach, m. in. S. K. i T. D.. W aktach sprawy brak śladu, by skarżący ustanowił T. D. swoim pełnomocnikiem, nie został nawet wskazany adres T. D., co uniemożliwiało doręczanie mu jakichkolwiek pism w sprawie. W tej sytuacji skuteczne było doręczenie decyzji organu I instancji stronie, tj. S. K., które miało miejsce 17 listopada 2008 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął 1 grudnia 2008 r., a odwołanie wniesiono 23 czerwca 2009 r., nie składając jednocześnie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący złożył do akt sprawy pismo z daty 4 maja 2010 r. (k. 26 - 27 akt sądowych), w którym odniósł się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę. W piśmie tym podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż udzielił T. D. pełnomocnictwa zgodnie z art. 33 § 2 k.p.a. poprzez zgłoszenie go do protokołu w trakcie oględzin. Wskazano wówczas adres pełnomocnika - ul. [...] 22, różny od adresu jego zamieszkania ze względu na fakt częstych nieobecności pełnomocnika w miejscu zamieszkania. Wynikało to z wewnętrznych ustaleń między pełnomocnikiem a skarżącym. Zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że T. D. występował w sprawie jako właściciel nieruchomości przy ul. [...] 22, a nie jako pełnomocnik skarżącego, świadczy o wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I i II instancji. Gdyby bowiem był on właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to powinien być uznany za stronę postępowania i wówczas również należałoby mu doręczać wszelkie pisma w sprawie. Skarżący podkreślił, że w trakcie postępowania I instancji ustalono, że jest on użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ul. [...] 22 w Krakowie, co wyklucza ustalenie, że jej właścicielem jest osoba fizyczna. Skoro więc w protokole oględzin pojawiła się osoba, co do której charakteru czy też adresu zaistniały jakiekolwiek wątpliwości, organy administracji winny były podjąć wszelkie czynności zmierzające do ich wyjaśnienia. Zaniechanie w tym zakresie doprowadziło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. i spowodowało przerzucenie na stronę skutków błędnych działań organów administracji, naruszając przy tym również art. 9 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając wyrokiem z dnia 21 czerwca 2010 r., na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę S. K. stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. Na wstępie Sąd wskazał na zakres dokonywanej przed sąd administracyjny kontroli zaskarżonych orzeczeń organów administracji. Jest on określony w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pierwszy z tych przepisów stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Artykuł 135 przewiduje zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Oba powołane przepisy posługują się pojęciem "granice sprawy". W niniejszym postępowaniu granice te zakreśla kwestia terminowości złożenia przez S. K. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...]. Skoro przedmiotem skargi jest postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu, to Sąd musi się ograniczyć do zbadania, czy termin ten rzeczywiście został przekroczony. W przypadku uznania, że skarga jest uzasadniona, Sąd mógłby jedynie wyeliminować zaskarżone postanowienie z obrotu prawnego, nakazując Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego rozpoznanie odwołania. Dopiero jednak po rozpatrzeniu odwołania i wydaniu przez ten organ decyzji II instancji oraz po zaskarżeniu tej decyzji do sądu administracyjnego byłaby możliwość dokonania kontroli decyzji organu odwoławczego oraz - na podstawie powołanego art. 135 P.p.s.a. - również decyzji organu I instancji. Na obecnym etapie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może badać prawidłowości decyzji PINB o umorzeniu postępowania. Takie postępowanie stanowiłoby wyjście poza granice sprawy. Naruszałoby również art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Z tego względu zarzuty skargi odnoszące się do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, jako wychodzące poza granice sprawy, nie mogły być rozpoznane. Przechodząc do oceny zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że jest ono prawidłowe. Sąd wskazał, że w aktach administracyjnych I instancji nie ma pełnomocnictwa udzielonego przez S. K. T. D.. W szczególności w protokole oględzin z dnia 16 października 2007 r. (k. 26 - 27 akt administracyjnych I instancji) nie ma zapisu, który wskazywałby na udzielenie takiego pełnomocnictwa. Jak słusznie zauważył organ II instancji protokół został podpisany zarówno przez skarżącego, jak i przez T. D. i żaden z nich nie wnosił zastrzeżeń do treści protokołu. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że nastąpiło udzielenie pełnomocnictwa. Skarżący słusznie podnosi, że T. D. nie mógł być uznany za właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] 22 w Krakowie, bowiem w trakcie postępowania na podstawie wypisu z rejestru gruntów ustalono, że nieruchomość ta pozostaje w użytkowaniu wieczystym skarżącego, a jej właścicielem jest Gmina Kraków. Taki nieprecyzyjny zapis protokołu oględzin - niekwestionowany jednak przez uczestników tej czynności - nie może dowodzić udzielenia pełnomocnictwa. W tej sytuacji można co najwyżej mówić o naruszeniu art. 68 § 1 k.p.a., zgodnie z którym protokół należy sporządzić tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Fakt, że nie można ustalić w jakim charakterze T. D. uczestniczył w oględzinach nie pociąga za sobą domniemania, że występował jako pełnomocnik S. K.. Trzeba również podkreślić, że w dalszym postępowaniu skarżący występował wyłącznie osobiście i to do niego były kierowane wszystkie pisma w sprawie (np. k. 67, 71, 83, 90 akt administracyjnych I instancji). Kierowanie korespondencji bezpośrednio do skarżącego nie było przez niego kwestionowane aż do czasu wniesienia przez T. D. odwołania po upływie ponad 6 miesięcy od doręczenia decyzji S. K.. Również skarżący osobiście skorzystał z możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem przed rozstrzygnięciem sprawy, zgodnie z art. 10 k.p.a. (k. 91 akt administracyjnych I instancji). Otrzymawszy decyzję mimo pouczenia o możliwości wniesienia odwołania skarżący nie skorzystał z tej możliwości. W dalszym jednak ciągu prowadził korespondencję z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego - Powiat Grodzki w Krakowie (pisma S. K. z dnia 12 stycznia 2009 r. - k. 101 i z dnia 6 marca 2009 r. - k. 110 akt administracyjnych I instancji). Okoliczności te wskazują, że skarżący na żadnym etapie postępowania przed organem I instancji nie korzystał z pomocy pełnomocnika i nie powoływał się na okoliczność udzielenia pełnomocnictwa w trakcie oględzin, które miały miejsce 16 października 2007 r. Z tego względu Sąd orzekł, jak w wyroku. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł S. K., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości pełnomocnik wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ administracji wskutek niedostrzeżenia błędów proceduralnych organu administracji (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i błędnej wykładni art. 40 § 2 k.p.a.), mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności, kiedy organ administracji nie ustalił zgodnie z zasadą prawdy materialnej stanu faktycznego, tj. że T. D. był wpisany w protokole oględzin jako pełnomocnik; art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, a nie będąc związany granicami skargi był zobowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu (zasada oficjalności) wszelkich naruszeń prawa przez organ administracyjny podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 8, 9 i 10 k.p.a.) niezależnie od zarzutów i żądań podniesionych przez skarżącego. Istota sprawy nie sprowadza się do uchybienia terminu przez skarżącego do złożenia odwołania od ww. decyzji PINB, niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 § 1, 80, 8, 9, 10 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi. W uzasadnieniu pełnomocnik wskazał, że zarówno sądy administracyjne, jak i organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej. Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ administracyjny naruszył tę zasadę (art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.) nakładającą na organ obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu skarżącego i społecznego, poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto organ jest zobligowany do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), jak również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania (art. 9 k.p.a.). Nade wszystko organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a w przypadku ustanowienia przez stronę postępowania pełnomocnika, doręczać wszelkie pisma procesowe temu pełnomocnikowi (art. 10 w związku z art. 40 § 2 k.p.a.). Sąd I instancji nie dostrzegł w ocenie strony, że organ prowadzący postępowanie rażąco naruszył wskazane przepisy postępowania, co doprowadziło do obrazy art. 40 § 2 k.p.a. i w konsekwencji do oddalenia skargi. Oznacza to, iż wpisanie przez organ w protokole oględzin nazwiska T. D. w jego części zatytułowanej "strony i pełnomocnicy" świadczy, że był on ustanowiony pełnomocnikiem od dnia ujawnienia go w protokole. Sąd I instancji winien wziąć to pod uwagę, gdyż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jasno wynika, że T. D. nie był właścicielem nieruchomości, a zatem nie mógł być stroną postępowania. Zatem ustanowienie przez skarżącego pełnomocnika w postępowaniu prowadzonym przed PINB w Krakowie - Powiat Grodzki nie ulega wątpliwości. Nastąpiło to 16 października 2007 r. w trakcie prowadzonych przez ten organ oględzin na działkach przy ul. [...] 20 w Krakowie, co zostało odnotowane w sporządzonym na tę okoliczność protokole oględzin. W protokole tym, w części wyraźnie zatytułowanej: "Strony i ich pełnomocnicy" wskazano skarżącego oraz jego pełnomocnika - T. D.. Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonego wyroku należy podkreślić, iż Sąd I instancji stwierdzając: "W aktach administracyjnych nie ma pełnomocnictwa udzielonego przez S. K. T. D.", bezkrytycznie przyjął stanowisko organu i nie dostrzegł, iż ten naruszył w prowadzonym postępowaniu wskazane wyżej przepisy k.p.a. W uzasadnieniu postanowienia MWINB w Krakowie, w którym organ stwierdził, iż wniesienie odwołania nastąpiło z naruszeniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., nie wskazano żadnych przesłanek, na podstawie których przyjęto taki stan faktyczny i prawny, czym rażąco naruszono art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a Sąd I instancji nie uwzględnił tych okoliczności. Ponadto Sąd nie uwzględnił znajdujących się w aktach sprawy dowodów, w tym w szczególności protokołu oględzin z 16 października 2007 r., a tym samym nie dostrzegł, że organ naruszył w sposób rażący art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd pominął w sposób bezzasadny, że organ wskazał w odpowiedzi na skargę: "Pan T. D. wpisany jest, jako właściciel nieruchomości przy ul. [...], a nie jako pełnomocnik skarżącego". Skoro, więc MWINB w Krakowie uznał w toku prowadzonego postępowania, iż T. D. jest właścicielem ww. nieruchomości, winien podjąć stosowne kroki w celu ustalenia stron postępowania i uczestników wskazanych wyżej oględzin. Sąd I instancji, choć uznał powyższe wyjaśnienia organu za nierzetelne i pozostające w sprzeczności z aktami sprawy, nie ustalił, iż wobec nieposiadania przez T. D. przymiotu strony jest on pełnomocnikiem, co wyraźnie wynika z treści tego protokołu. To z kolei prowadzi do wniosku, iż Sąd I instancji nie rozpatrzył wnikliwie i wyczerpująco całości materiału dowodowego, nie dostrzegając, iż organ naruszył normy określone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Z powyższych względów, zdaniem skarżącego słuszny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., polegający na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponadto w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji naruszył zasadę prawdy materialnej, gdyż nie ustalił należycie stanu faktycznego i nie ustosunkował się do wskazanych wyżej, jak i w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ. Powołując się na art. 9 k.p.a. pełnomocnik wskazał, że trafny jest również zarzut naruszenia art. 134 P.p.s.a., gdyż Sąd nie wykorzystał szerokiej możliwości kontroli zaskarżonego postanowienia w celu ustalenia prawdy materialnej. Ponadto, Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ dokonał błędnej wykładni art. 40 § 2 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne pełnomocnik wskazał, że przekazywanie przez organ stronie, z pominięciem jej pełnomocnika pism procesowych ma znaczenie jedynie informacyjne i nie może rodzić skutków prawnych. W tym kontekście uzasadnienie Sądu I instancji wskazujące na niekwestionowanie przez skarżącego faktu kierowania bezpośrednio do niego korespondencji, w tym wyciągnięcie wniosku o niekorzystaniu z pomocy pełnomocnika, pełnomocnik uznał za chybione. Skarżący istotnie prowadził korespondencję z PINB - Powiat Grodzki w Krakowie, jednak była to korespondencja prowadzona w toku innego postępowania - postępowania w trybie przepisów działu VIII k.p.a., co pozostaje bez związku z postępowaniem będącym przedmiotem skargi kierowanej do Sądu I instancji. Sąd I instancji pominął, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ II instancji wskazanych przepisów postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącego, dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania administracyjnego jest, ze wskazanych wyżej powodów błędna i niekompletna, bowiem Sąd nie odniósł się do wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie przy kontroli zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną radca prawny reprezentujący "P.H.U. M. I B. Kohlbrenner spółka jawna" z siedzibą w Krakowie, wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że strona wnosząca skargę kasacyjną powołała się prawidłowo na możliwość naruszenia art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale nie powiązała wskazanego naruszenia ze stosownymi przepisami ustrojowymi. Odnosząc się do zarzutu pominięcia istotnego dowodu, jakim był protokół z oględzin z dnia 16 października 2007 r. wskazano, że z uzasadnienia skarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynika, że właśnie ten dokument został poddany szczególnej, wnikliwej ocenie Sądu, który uznał, że z jego treści czy zawartych w nim wniosków stron nie wynika, że wpisany obok skarżącego Pan T. D. występował w trakcie protokołowanych czynności w charakterze pełnomocnika skarżącego. Z protokołu tego nie wynika, aby w trakcie oględzin skarżący miał ustanowić swoim pełnomocnikiem powyższą osobę. Sąd dokonał trafnej interpretacji zapisów protokołu nie tylko poprzez analizę samej treści, ale również analizę całych akt sprawy, która wskazała, że w trakcie postępowania osoba wskazywana jako pełnomocnik nie zapoznawała się z aktami sprawy, nie występowała z żadnymi wnioskami itd., a jedyną osobą występującą czynnie w sprawie był sam skarżący. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej o dokładnej i pełnej analizie akt sprawy celem ustalenia, czy w sprawie mógł zostać ustanowiony pełnomocnik, świadczy podanie w uzasadnieniu skarżonego wyroku konkretnych kart akt sprawy, z których wynikają poczynione w tej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustalenia faktyczne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t.), zwanej dalej P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Skarżący kasacyjnie nie powołał się na przepis art. 174 P.p.s.a, jednak wyraźnie wskazał, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez niedostrzeżenie błędów proceduralnych organu administracji (art. 7, 77 § 1, 80 i 40 § 2 k.p.a.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 151 P.p.s.a poprzez nieuwzględnienie skargi przez Sąd I instancji, gdyż istota sprawy nie sprowadza się do uchybienia terminu do złożenia odwołania lecz niedostrzeżenia przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80, w zw. z art. 40 § 2 k.p.a., które – zdaniem skarżącego - miało istotny wpływ na wynik sprawy, zatem w oparciu o podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przedmiotem skargi do Sądu pierwszej instancji było postanowienie wydane przez organ odwoławczy na mocy art. 134 k.p.a. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania powoduje, iż przedmiotem kontroli Sądu jest wyłącznie to rozstrzygnięcie. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., SA/Łd 2990/95, Lex nr 29079, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., SA/Gd 1482/96, Lex nr 29004, wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, Lex nr 27060, wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 r., SA/Łd 2665/95, BS 1997, nr 5, poz. 32). Kontrola powyższego postanowienia dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do oceny czy odwołanie zostało złożone w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zaznaczyć należy, iż postanowienie organu odwoławczego nie ma charakteru oceny merytorycznej, a jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpatrzone. Tak więc kontrola sądowoadministracyjna ogranicza się do oceny, czy rzeczywiście skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2010 r., w którym to stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie umorzenia z urzędu postępowania administracyjnego wszczętego przez S. K. w sprawie zgodności z prawem robót budowlanych prowadzonych przy budynku magazynowo – biurowym przy ul. [...] 20. W istocie przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że na żadnym etapie postępowania przed organem I instancji skarżący nie korzystał z pomocy pełnomocnika i nie powoływał się na okoliczność udzielenia pełnomocnictwa w trakcie oględzin, które miały miejsce 16 października 2007 r., zatem naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnictwa. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa podpisanego przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutki w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu musi dotrzeć do organu - art. 33 § 2 k.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.) musi znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Stosownie bowiem do art. 33 § 3 zd. 1 k.p.a. pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Organ musi zatem dysponować dokumentem, aby móc ocenić czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony. Obowiązki organu, w tym określone w art. 40 § 2 k.p.a., aktualizują się dopiero z chwilą skutecznego ustanowienia pełnomocnika w danym postępowaniu. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w aktach administracyjnych organu I instancji brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez S. K. T. D.. W protokole oględzin z 16 października 2007 r. nie ma zapisu, który wskazywałby na udzielenie pełnomocnictwa. Wpisanie w rubryce "strony pełnomocnicy" skarżącego i T. D. nie oznacza, że takie pełnomocnictwo udzielone zostało. Dla skuteczności umocowania pełnomocnika do działania w postępowaniu konieczne jest złożenie przez skarżącego oświadczenia woli, z którego wynikałoby, że T. D. został ustanowiony pełnomocnikiem, a takiego brak jest w protokole oględzin. Zasadnie też Sąd pierwszej instancji przyjął, że nieprecyzyjny zapis protokołu oględzin, niekwestionowany przez uczestników tej czynności, nie może dowodzić udzielenia pełnomocnictwa. Okoliczność, że nie można ustalić w jakim charakterze T. D. uczestniczył w oględzinach nie może stanowić domniemania, że występował w charakterze pełnomocnika skarżącego tylko dlatego, że wpisany został w rubryce "strony pełnomocnicy". Oznacza to zatem, że skarżący w postępowaniu przed organem I instancji występował wyłącznie osobiście i do niego były kierowane wszystkie pisma w sprawie w tym również decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie, którą odebrał 17 listopada 2009 r. Odwołanie zostało złożone 23 czerwca 2009 r., zatem ewidentnie po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. należy uznać za nieuprawniony. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił postępowanie organu pod kątem zasad zawartych w art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1, 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie poza ogólnym stwierdzeniem, że wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy nie wykazał, aby pomiędzy nimi, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu zachodził związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.