VII SA/Wa 728/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej, działając na podstawie art. 127 § 1 i § 2, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 11 a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 z późn. zm.), w związku z odwołaniem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] oraz decyzję[....] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2009 r., nr [...] i przekazał do ponownego rozpatrzenia sprawę odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Jednocześnie organ wskazał, że w postępowaniu odwoławczym należy wziąć pod uwagę wymowę łączną przepisów § 4 ust. 1 pkt 14 oraz § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563). Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Po przeprowadzeniu czynności kontrolno - rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej, przeprowadzonych w dniu 30 kwietnia 2009 r., w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. [...] w G., Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...], nakazał [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, w [...], zapewnienie w budynku będącym przedmiotem kontroli wymaganej szerokości drogi ewakuacyjnej na poziomie spoczników klatki schodowej, w obrębie której zamontowano elementy instalacji gazowej (liczniki gazowe wraz z obudową) w sposób zawężający szerokość 1 tej drogi. Termin wykonania obowiązku określono na dzień 31 marca 2010 r. Jako podstawę obowiązku organ wskazał § 4 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. W uzasadnieniu tej decyzji organ powiatowy wskazał, że na spocznikach o szerokości ok. 1,05 m zamontowano urządzenia - liczniki gazowe, obudowane szafkami, które zawężają szerokość spocznika do 0,65 m. Pismem z dnia 19 sierpnia 2009 r, znak: [...] [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, w [...] wniosła do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...], o uchylenie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] podnosząc, iż budynek oddano do użytku w 1967 r. zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, a gazyfikację budynku przeprowadzono w 1974 r. na podstawie uzgodnionej dokumentacji technicznej. Instalację przyjęto do użytkowania bez zastrzeżeń, zatem w ocenie Spółdzielni nie było racjonalnego uzasadnienia do wydania decyzji, w wyniku której należałoby zmodernizować instalację gazową. Pismem z dnia 17 września 2009 r., nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej, wezwał [...] Spółdzielnię Mieszkaniową do przedstawienia dokumentacji projektowej, na podstawie której wykonano instalację gazową w budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] października 2009 r, nr [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu stopnia powiatowego z dnia 3 sierpnia 2009 r. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie podniósł, że Spółdzielnia nie przedstawiła, mimo wezwania, dokumentacji projektowej, a więc nie przedstawiła dowodów w przedmiocie wykonania instalacji gazowej zgodnie z przepisami prawa. Pismem z dnia 7 października 2009 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wniosła o sprostowanie co do treści uzasadnienia, dowodząc iż odpowiedziała na wezwanie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i przedstawiła żądaną dokumentację w terminie. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2009 r., nr [...]. Następnie organ ten decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2009 r, nr [...]. Odwołanie od wymienionej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wskazując, że: 1) instalację gazową w budynku przy ul. [...] w [...] wykonano w oparciu o dokumentację projektową sporządzoną według ówcześnie obowiązującego prawa budowlanego, uzgodnioną między innymi ze strażą pożarną; 2) instalacja została przyjęta do użytkowania bez zastrzeżeń; 3) obiekt jest użytkowany od ponad 30 lat bez utrudnień w komunikacji wewnętrznej; 4) realizacja decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. wymaga znacznych nakładów finansowych, przekraczających możliwości finansowe lokatorów budynku; 5) wykonanie decyzji należy połączyć z realizacją remontu całej instalacji z przyczyn ekonomicznych. Po rozpatrzeniu wymienionego odwołania zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2010 r. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, iż [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w swoich decyzjach słusznie podniósł, że przepisy przeciwpożarowe dotyczące ochrony życia mają retrospektywny charakter, to jest odnoszą się również do budynków, wzniesionych przed wejściem tych przepisów w życie. Organ odwoławczy stwierdził również, że organy ochrony przeciwpożarowej stoją na straży interesu społecznego, rozumianego jako bezpieczeństwo pożarowe obywateli. Postępowanie w tym zakresie, odnośnie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], wszczęto na wniosek lokatorów, obawiających się o swoje życie na wypadek pożaru, wprost wskazujących skrzynki gazowe na spocznikach schodów jako potencjalne źródło zagrożenia ich życia w przypadku pożaru. Argumentując zaskarżoną decyzję Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zauważył, że podczas prowadzonego postępowania stwierdzono znaczne zawężenie spoczników klatki schodowej w budynku przy ul. [...], tj. ich zawężenie poniżej wymaganej przepisami wartości minimalnej, do wartości, która zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów stanowi podstawę do uznania użytkowanego budynku za zagrażający życiu ludzi. Zgodnie ze wskazanym przepisem, jednym z kryteriów zagrożenia życia ludzi, jest niezapewnienie przez występujące w budynku warunki techniczne możliwości ewakuacji ludzi, w tym w wyniku niezapewnienia szerokości spocznika klatki schodowej służącej ewakuacji, mniejszej o ponad jedną trzecią od określonej w przepisach techniczno - budowlanych. Przez przepisy techniczno -budowlane należy w tym przypadku rozumieć rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stosownie do § 68 ust. 1 tego rozporządzenia szerokość spocznika powinna wynosić nie mniej, niż 1,5 m. Jedna trzecia w stosunku do wykazanej szerokości to 0,5 m. W przedmiotowym budynku, budowlana szerokość spoczników wynosi około 1,05 m. Zatem warunek braku zagrożenia ludzi byłby zapewniony. Jednakże spoczniki te zabudowano elementami instalacji gazowej, w sposób trwały zawężając ich szerokość do 0,65 m, to jest znacznie poniżej 1 m, co stanowi - w ocenie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej - naruszenie jednocześnie dwóch przepisów, tj. § 4 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zabraniającego zawężania szerokości dróg ewakuacyjnych poniżej wartości wymaganych przepisami poprzez m.in. elementy instalacji budynku oraz § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, dotyczącego kryterium zagrożenia życia ludzi. Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej uzasadniając decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził, że w przedmiotowej sprawie posłużenie się dodatkowym kryterium zagrożenia życia ludzi jest korzystnym rozwiązaniem nie tylko ze względów społecznych (bezpieczeństwo ludzi), lecz również ze względu na podnoszone w odwołaniach przez stronę postępowania uwarunkowania ekonomiczne. Umożliwia bowiem nie tylko spełnienie warunków techniczno - budowlanych wprost, jak to stanowi § 2 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale również w innych sposób, poprzez zastosowanie rozwiązań rekompensujących stan zagrożenia, co w uzasadnionych ekonomicznie przypadkach dopuszcza § 2 ust. 2 i 3a tego rozporządzenia. Natomiast zawsze priorytetem jest usunięcie zagrożenia wprost, jak stanowią przepisy, natomiast inwestor ma możliwość wyboru dalszej drogi postępowania. Zastosowanie jako podstawy decyzji wyłącznie § 4 ust. 1 pkt 14 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie daje zaś tego wyboru. Organ II instancji wskazał także, że kryteria ekonomiczne są istotnymi czynnikami, jednakże mogą być brane pod uwagę przy merytorycznym rozstrzygnięciu decyzji, wyłącznie w zakresie ewentualnego przesunięcia terminów wykonania nałożonych w niej obowiązków, o co strona nie występowała w swoich odwołaniach z dnia 19 sierpnia 2009 r. oraz z dnia 1 grudnia 2009 r. Podniósł również, że niezakłócona bieżąca eksploatacja budynku nie stanowi o tym, iż w razie pożaru nie wystąpią w nim sytuacje groźne dla zdrowia i życia ludzi. Pożar budynku nie jest bowiem sytuacją standardową. Poprowadzenie instalacji z medium palnym w świetle pionowej drogi ewakuacyjnej z budynku stanowi dodatkowe zagrożenie na wypadek pożaru. Stanowi to również istotne utrudnienie na wypadek prowadzenia akcji ratowniczo-gaśniczej przez jednostki ochrony przeciwpożarowej. Skargę na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] stycznia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając skargę wskazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem § 43 oraz § 1 ust. 1 pkt 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków i innych obiektów budowlanych i terenów oraz § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także z naruszenie ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6, 7 i 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza w sposób rażący przepisy postępowania administracyjnego co czyni ją nieważną. W ocenie Sądu, umknęło uwadze Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r., iż rozstrzyga w postępowaniu wznowieniowym i zachował się jak organ II instancji orzekający zarówno w postępowaniu wznowieniowym jak i w postępowaniu zwykłym. Mając na uwadze rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 k.p.a., którego dopuścił się organ odwoławczy, przede wszystkim zauważyć należy, iż wznowienie postępowania administracyjnego składa się z dwóch etapów, przy czym pierwszy obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego. Na etapie tym organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie ( jeśli wniosek taki został złożony) opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 k.p.a. lub 145 a k.p.a. oraz czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Złożenie przez dany podmiot wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego powinno, na tym etapie postępowania, zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 § 1 lub § 3 k.p.a. Jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ winien wydać decyzję 0 odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Przy czym, wstępna ocena organu o istnieniu przeszkody do uchylenia decyzji dotychczasowej nie uzasadnia odmowy wznowienia postępowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09 niepubl.). Natomiast jeśli wstępna weryfikacja wniosku o wznowienie pozwala na przyjęcie stanowiska o dopuszczalności wznowienia organ winien wydać postanowienie wznawiające postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Na uwagę zasługuje fakt, iż w sprawie niniejszej brak jest informacji, czy postanowienie o wznowieniu było konsekwencją pisma skarżącej z dnia 7 października 2009r. zakwalifikowanego przez organ jako wniosek o wznowienie, czy też organ działał z urzędu wydając postanowienie z dnia [...] października 2009r. Wskazać trzeba, iż dopiero po przeprowadzeniu wstępnego zbadania dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną i wydaniu odpowiedniego postanowienia wszczynającego to nadzwyczajne postępowanie, możliwe jest właściwe merytoryczne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Ten etap postępowanie wznowieniowego może, stosownie do treści art. 151 k.p.a. zakończyć się wydaniem decyzji, w której organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej ( jak to miało miejsce w sprawie niniejszej), gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145 a k.p.a. Może także zakończyć się wydaniem decyzji uchylającej decyzję dotychczasową na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145 a k.p.a. i wydaniem nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Organ może również w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu, których odmówił uchylenia tej decyzji (art. 151 § 2 k.p.a.). Możliwość zastosowania art. 146 § 1 oraz art. 151 § 2 k.p.a. istnieje jednak wyłącznie, gdy organ po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania stwierdzi istnienie przesłanki wznowienia postępowania. Mając na uwadze rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 k.p.a., którego dopuścił się organ odwoławczy należy zauważyć także, że z treści art. 138 § 1 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3. umarza postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy może również uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.). Jako zasadę postępowania odwoławczego ustawodawca przyjął stosowanie przez organ II instancji środków określonych w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a. Jako wyjątek należy traktować zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem sytuację, gdy w trakcie 7 prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji stwierdzi, że w zgromadzonym dotychczas materiale dowodowym istnieją znaczne braki, których nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. i które wręcz uniemożliwiają prawidłowe ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. Innymi słowy przywołany art. 138 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie jest możliwe. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może miejsce wyłącznie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Jedynie zatem w takim przypadku zastosowanie znajdzie przepis art. 138 §2 k.p.a. Zauważyć trzeba, iż w kontrolowanej sprawie, Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. orzekający jako organ odwoławczy, w postępowaniu wznowieniowym - wznowionym postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] października 2009 r., nr [...] uchylił decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] - decyzję wydaną przez organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym - oraz decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2009 r., nr [...], a więc decyzję wydaną przez organ działający w trybie zwykłym. Ponadto, decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. przekazał do ponownego rozpatrzenia sprawę odwołania [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], a więc decyzji wydanej w trybie zwykłym. W związku z tym Sąd stwierdza, że organ II instancji wydał w postępowaniu odwoławczym decyzję, która rażąco narusza przepisy art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 k.p.a. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustalenie, iż w niniejszej sprawie istnieją przesłanki określone w art. 156 k.p.a. obligowało Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej przytoczone powyżej rozważania zobowiązany jest uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.