II GSK 1153/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jana Bała (spr.) Sędziowie Magdalena Bosakirska NSA Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. M. oraz K. R. P. I. I. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 223/10 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję K. R. P. I. I. B. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania kwalifikacji zawodowych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 223/10 odrzucił skargę D. M. na decyzję Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uznania kwalifikacji zawodowych. Powyższą decyzją Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej KRPIIB lub organ) – po rozpoznaniu wniosku D. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy – uchyliła swoją poprzednią decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. w części dotyczącej odmowy uznania jego kwalifikacji zawodowych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania bez ograniczeń i orzekła o uznaniu kwalifikacji zawodowych D. M. w tej specjalności. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż skarżący posiada wymagane wykształcenie i doświadczenie zawodowe uprawniające do wykonywania samodzielnie funkcji technicznych w budownictwie w zakresie projektowania w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń. Jednocześnie organ stwierdził, że przedstawione przez skarżącego doświadczenie zawodowe w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi jest niewystarczające do uznania kwalifikacji zawodowych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. D. M. domagał się uchylenia powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. w części, w której organ nie uznał jego kwalifikacji zawodowych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. Sąd I instancji uznał, iż skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa nie rozpoznała wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości, gdyż orzekła jedynie o kwalifikacjach skarżącego w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania bez ograniczeń a pominęła kwestie jego uprawnień do kierowania robotami budowlanymi. Skarga zaś do Sądu dotyczy wyłącznie tej ostatniej kwestii, a zatem obejmuje sprawę, co do której nie została wydana decyzja przez organ ponownie rozpoznający sprawę. W tym zakresie organ pozostaje w bezczynności, a skarżący wniósł skargę przedwcześnie, zanim jeszcze organ odwoławczy rozstrzygnął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne domniemanie co do treści rozstrzygnięcia poprzez wykładnię uzasadnienia decyzji. Rozstrzygnięcie jest bowiem istotnym elementem decyzji, bez którego nie może ona funkcjonować w obrocie prawnym. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia WSA w W. skarżący D.M. domagał się uchylenia tego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia do strony przeciwnej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. kasator zarzucił temu orzeczeniu naruszenie przepisów postępowania, a to: – naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, iż wniesienie skargi jest niedopuszczalne, a w konsekwencji błędne jej odrzucenie; – naruszenie art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, iż skarga jest przedwczesna, gdyż została wniesiona zanim jeszcze organ odwoławczy rozstrzygnął wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy; – naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji w części oraz orzekając w tym zakresie, zobowiązany był do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji; – naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności, gdyż w wyniku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy nie orzekł o mocy prawnej całej decyzji będącej przedmiotem odwołania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kastor podniósł w szczególności, iż skoro organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, iż skarżący nie posiada kwalifikacji zawodowych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, to tym samym orzekł o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji. Stąd też Sąd I instancji wadliwie ocenił, iż organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia WSA wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi i uznanie, iż jest ona przedwczesna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obydwie skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, co oznacza, iż decyzja organu wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 138 § 1 i 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy uznania kwalifikacji zawodowych skarżącego D. M. w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do projektowania bez ograniczeń i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a zatem decyzja organu odwoławczego spełnia wymogi o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy wydając decyzję w części reformatoryjną, nie zawarł natomiast w samej osnowie decyzji rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie, tj. w zakresie kwalifikacji zawodowych skarżącego do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. W konsekwencji takiego rozstrzygnięcia sytuacja prawna skarżącego jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Poza tym nie można pomijać, iż dla oceny czy decyzja organu zawiera rozstrzygnięcie o jakim mowa w art. 138 § 1 k.p.a. nie decyduje wyłącznie sama osnowa lecz treść całej decyzji, łącznie z jej uzasadnieniem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zaś jednoznacznie stwierdził, iż skarżący nie posiada kwalifikacji zawodowych do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń, a zatem orzekł w istocie o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji stwierdził m.in., iż "(...) nie jest dopuszczalne domniemanie co do treści rozstrzygnięcia poprzez wykładnię uzasadnienia decyzji (...)". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie wymagało takiej wykładni, a poza tym sam skarżący nie miał wątpliwości, iż organ orzekł o całości jego żądania, skoro w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której organ nie uznał jego kwalifikacji zawodowych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a.