II OSK 1345/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. sp. z o. o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 883/10 w sprawie ze skargi L. sp. z o. o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2009 r. nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2009 r. nakładającej na skarżącą, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. nr 156, poz. 1118), obowiązek wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych polegających na wykonaniu trzech fundamentów pod maszyny w obiekcie budowlanym zlokalizowanym na nieruchomości przy ul. P. [...] w W. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa, albowiem została wydana na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie jedynie do obiektów budowlany nie podlegających restrykcjom określonym w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego. Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego nie mają zastosowania w przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na budowie trzech fundamentów pod maszyny do obróbki metalu. Fundamenty pod maszyny, w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego stanowią budowlę (obiekt budowlany), która wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestor nie uzyskał takiego pozwolenia na budowę, to organ nadzoru budowlanego powinien zatem zastosować w odniesieniu do tej inwestycji tryb określony w art. 48 Prawo budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., wydanej na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego znajduje pełne uzasadnienie. Sąd pierwszej instancji wskazał, że Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r., wstrzymał roboty budowlane polegające na wykonaniu fundamentów pod maszyny. Postanowienie to Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 559/09 uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r., stwierdzając, że przedmiotową inwestycję należy kwalifikować jako taką, która wymaga ingerencji nadzoru budowlanego w trybie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W związku z tym Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie z dnia [...] listopada 2008r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że w świetle uzasadnienia wyroku z dnia 22 września 2009 r. organ pierwszej instancji winien prowadzić postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach tej sprawy nie mogła pozostać w obrocie prawnym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2009 r., nakładającą na skarżącą, na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, obowiązek wykonania określonych czynności. Decyzja ta stanowiła jeden z etapów postępowania legalizacyjnego, które było prowadzone z rażącym naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego. Inwestycja ta wymagała zastosowania procedury, o której mowa w art. 48 Prawa budowlanego. Skoro w wyroku z dnia 22 września 2009 r. wskazano jako właściwy dla przedmiotowej inwestycji tryb z art. 48 Prawa budowlanego, pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 51 Prawa budowlanego było niedopuszczalne, także z punktu widzenia skutków, jakie wywoływałaby ta decyzja funkcjonując w obrocie prawnym. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270), dalej P.p.s.a., art. 7, 10 § 1, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78, 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 78 Konstytucji RP, a także art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nie była przedmiotem rozpoznania w sprawie zakończonej wyrokiem 22 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 559/09. Wyrok ten nie odnosił się do kwestionowanej decyzji, ani nie zawiera wskazań co do wszczęcia nowego postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Wskazania wyroku z dnia 22 września 2009 r. nie wiążą w tej sprawie. Sąd nie mógł uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Ponadto Sąd pierwszej instancji pominął wnioski dowodowe złożone przez skarżącą, które miały istotne znaczenie w tej sprawie, ponieważ dotyczyły stosowania przepisów Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła także, że Sąd pomimo tego, że organ nie przeprowadził kontroli w trybie nieważnościowym decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. oddalił skargę. Pominięta została zasada trwałości decyzji i nie zostało wykazane, że stwierdzone naruszenie ma charakter "rażący". Prace przy fundamentach były prowadzone we wnętrz budynku hali produkcyjnej w ramach remontu i nie dotyczyły elementów konstrukcyjnych budynku. Kwalifikacja prawna prac remontowych przy fundamentach pod maszyny w obiekcie budowlanym nie jest wskazana w żadnym przepisie Prawa budowlanego i może nasuwać wiele wątpliwości. Podczas gdy o rażącym naruszeniu prawa można mówić, jeżeli uchybienie prawa ma charakter oczywisty, jasny i bezsporny, niedopuszczający możliwości odmiennej wykładni. Skarżąca podniosła, że prace budowlane polegały na remoncie istniejących fundamentów. Zatem przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie w tej sprawie, nie stosuje się natomiast art. 48 Prawa budowlanego. Skarżąca przytaczając takie podstawy kasacyjne wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty przytoczone w podstawach kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych przepisów P.p.s.a. oraz K.p.a., wynikają z zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 48 ust. 1, art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stanowisko skarżącej oparte jest bowiem na założeniu, że w przypadku wykonania robót budowlanych z naruszeniem prawa, o usunięciu skutków tego naruszenia organ nadzoru budowlanego nie rozstrzyga w jednej sprawie, w jednym postępowaniu administracyjnym, a wobec tego, rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd wydając wyrok z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 559/09 wykroczył poza granice sprawy dokonując oceny wykonanych robót budowlanych jako budowy obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co oznacza, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku nie wiążą w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stanowisko skarżącej nie jest trafne. Postępowanie w przedmiocie usunięcia skutku spowodowanego wykonaniem robót budowlanych z naruszeniem prawa dotyczy określonych robót budowlanych i te roboty wyznaczają przedmiot sprawy. Ocena tych robót i rodzaj naruszenia prawa wyznacza to jakie przepisy Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego w jednej sprawie, w jednym postępowaniu dokonuje ustaleń jakie roboty budowlane zostały wykonane i w zależności od tych ustaleń stosuje w odniesieniu do tych robót przepis art. 48 i 49 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia albo przepis art. 49b Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia albo przepis art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jeżeli roboty budowlane stanowią inny przypadek niż określony w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, był uprawniony do dokonania oceny wykonywanych robót budowlanych i wskazania, które przepisy Prawa budowlanego będą miały zastosowanie do usunięcia skutków naruszenia prawa. W wyroku z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 559/09, uchylając zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie stwierdził, że roboty budowlane wykonane przez skarżącą stanowią obiekt budowlany wybudowany bez wymaganego pozwolenia, do którego ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Wyrok ten nie został zaskarżony przez skarżącą i jest prawomocny. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem przez organ odwoławczy postanowienia z dnia [...] stycznia 2009 r. i rozpoznaniem przez Sąd skargi na to postanowienie, została wydana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2009 r., kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym. Jakkolwiek kwestionowana decyzja z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana przed wydaniem prawomocnego wyroku z dnia 22 września 2009 r., to jednak jest to decyzja wydana w tej samej sprawie, której przedmiotem jest usunięcie skutków spowodowanych wykonaniem określonych robót budowlanych, a więc ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku mają zastosowanie także w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. wydanej, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W żadnym razie nie można podzielić stanowiska skarżącej przedstawionego w skardze kasacyjnej, że wbrew prawomocnemu wyrokowi z dnia 22 września 2009 r. dopuszczalne jest ustalenie, iż wykonane roboty budowlane nie polegały na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia, ponieważ były to jedynie roboty budowlane polegające na remoncie istniejących fundamentów w hali produkcyjnej. W tym stanie rzeczy nie jest trafny zarzut skarżącej, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 559/09 wiążą organy i sąd, który wydał ten wyrok, co do tego, że w sprawie wykonanych przez skarżącego robót budowlanych z naruszeniem prawa ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Oznacza to zarazem, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ponieważ kontynuowanie postępowania administracyjnego, zgodnie z prawomocnym wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. wymagało wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Wątpliwości, na które powołuje się skarżąca mogły dotyczyć charakteru wykonanych robót budowlanych, a nie tego, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Należy także zwrócić uwagę, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności takiej decyzji, nie prowadzi dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja. Oznacza to, że nie można podzielić zarzutów skarżącej co do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i przepisów postępowania sądowego, poprzez rozpoznanie sprawy bez wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy i z pominięciem wniosków dowodowych, które składała skarżąca. Skoro o tym, że roboty budowlane wykonane przez skarżącą polegały na wybudowaniu obiektu budowlanego (fundamentów pod maszyny), bez wymaganego pozwolenia, przesądza prawomocny wyrok z dnia 22 września 2009 r., to zaniechanie w postępowaniu nieważnościowym prowadzenia dowodów i ustaleń na okoliczność, że były to roboty budowlane polegające na remoncie istniejących fundamentów w hali produkcyjnej, nie stanowiło naruszenia wskazanych przepisów postępowania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.