I OSK 76/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 242/10 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2010r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 października 2010 r. ( sygn. akt III SA/Łd 242/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Prezydent Miasta P. odmówił przyznania T. S. dodatku mieszkaniowego ze względu na okoliczność, iż wyliczony, zgodnie z przepisami prawa, dodatek osiągnął wartość mniejszą niż 2 % najniższej emerytury. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 2, 3, 5, 6 i 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz.734 ze zm.) - decyzją z dnia 23 lutego 2010 r. uchyliło w/w decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało, iż w okresie 3 miesięcy, poprzedzających datę złożenia wniosku, tj. w miesiącach: wrzesień, październik i listopad 2009 r. dochodem T. S. była comiesięczna emerytura wypłacana z ZUS-u - w wysokości [...] zł. oraz renta socjalna syna - w wysokości [...] zł. Łączna zatem kwota dochodu (brutto) dwuosobowego gospodarstwa domowego T. S. w w/w okresie wynosiła [...] zł. Ustalono także, iż T. S. posiada tytuł prawny do spółdzielczego (własnościowego) lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. M. [...] w P., o powierzchni użytkowej [...] m2. Jednocześnie, odwołując się do treści wyroku Sądu Apelacyjnego w Ł. z dnia [...] lutego 2007 r. (sygn. akt [...]) wydanego w sprawie rozwodowej, w którym Sąd orzekł o sposobie korzystania z w/w lokalu przez byłych małżonków S. przez czas wspólnego w nim zamieszkiwania, Kolegium stwierdziło, że w wyroku tym brak było określenia, co do sposobu użytkowania dużego pokoju. W związku z tym, organ I instancji wezwał T. S. do złożenia w tej kwestii wyjaśnienia, na co w odpowiedzi strona przedłożyła wprawdzie dwa pisma, ale nie zawierały one odpowiedzi, co do sposobu korzystania z dużego pokoju przez wnioskodawczynię i jej byłego męża. W tej sytuacji organ I instancji uznał, iż duży pokój o powierzchni [...] m2 jest użytkowany wspólnie. Powyższe skutkowało ustaleniem powierzchni użytkowej części lokalu, zajmowanego przez T. S., jako powierzchni stanowiącej [...] m2, w oparciu o którą ustalono wysokość opłaty za w/w część lokalu (użytkowaną przez T. S. i jej syna) na kwotę [...] zł. Suma ta następnie stanowiła podstawę do wyliczenia wysokości należnego w tej sytuacji dodatku mieszkaniowego, który wyniósł [...] zł. Wysokość tej kwoty wykluczyła zaś możliwość przyznania wnioskowanego dodatku, bowiem - zgodnie z przepisem art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% najniższej emerytury w dniu wydania decyzji. Kwota 2% najniższej emerytury w dniu wydania decyzji wynosiła przy tym [...] zł. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji nie rozważył wszystkich aspektów stanu faktycznego sprawy, gdyż nie odniósł się do treści odwołania T. S., w którym podnosiła, iż od roku 1989 były mąż R. S. nie zamieszkuje już w w/w lokalu i wnioskodawczyni sama ponosi opłaty, związane z utrzymaniem całego lokalu, a nie jego części. Organ I instancji natomiast w piśmie przewodnim z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził, iż odwołanie T. S. nie zasługuje na uwzględnienie między innymi dlatego, że były mąż wnioskodawczyni – R. S. pobiera dodatek mieszkaniowy na część lokalu przy ul. M. [...] w P., a powyższe nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. W tych warunkach – zdaniem Kolegium - organ I instancji powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy w celu ustalenia, czy strona zajmuje cały lokal i ponosi koszty utrzymania całego lokalu, czy też jego części. Na wyżej przedstawioną decyzję T. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której domagała się "sprostowania" uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w części dotyczącej sformułowania, że R. S. posiada połowę lokalu. Jednocześnie skarżąca twierdziła, że samą decyzję uważa za zasadną. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jej oddalenie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia organu w analizowanej sprawie stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie zatem decyzji w oparciu o ten przepis powoduje, że organ odwoławczy nie rozstrzyga o meritum sprawy i nie przeprowadza merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może bowiem przesądzać treści rozstrzygnięcia sprawy, gdyż uprawnienie w tym zakresie posiada wyłącznie organ pierwszej instancji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego zastosowanie w/w przepisu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie budziło przy tym zastrzeżeń. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji winien bowiem przeprowadzić ponownie postępowanie, uzupełnić dowody i dokonać ich prawidłowej oceny, zgodnie ze wskazaniami organu odwoławczego, gdyż dopiero wówczas będzie można prawidłowo zastosować przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. W skardze kasacyjnej T. S., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 ust. 2 i art. 136 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi wraz z zasądzeniem kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, której koszty nie zostały pokryte. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. winno w analizowanej sprawie wydać decyzję reformatoryjną i orzec o przyznaniu skarżącej dodatku mieszkaniowego. Wydanie tego rodzaju decyzji było - w ocenie skarżącej - możliwe i w związku z tym nie zachodziła konieczność przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego, ewentualnie postępowanie takie, ze względu na jego wąski zakres, winno być przeprowadzone w toku postępowania przed organem odwoławczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi winien zatem skargę uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów przez stronę zakreślonych. Te zaś nie zasługują na uwzględnienie. Wniesiona przez T. S. skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na jednej podstawie. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji, iż ten oddalił złożoną przez nią skargę uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dostrzegając zaistniałe w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu administracyjnym braki, zasadnie uchyliło decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, podczas, gdy istniały podstawy do wydania w tym przypadku decyzji reformatoryjnej bez konieczności przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego. Ewentualnie postępowanie dowodowe we wskazanym przez Kolegium zakresie mogło zostać przeprowadzone w postępowaniu odwoławczym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie było jednak uzasadnione. Na uwagę zasługuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny badając, czy zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem normy zawartej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zobligowany był uwzględnić okoliczność, iż organ odwoławczy, wydając opisane w w/w przepisie rozstrzygnięcie, mógł co najwyżej przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. W przypadku, gdy postępowanie dowodowe nie zostało przeprowadzone przez organ I instancji w ogóle, albo też wymagane było uprzednie przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy powinien – zgodnie z dyspozycją art. 138 § 2 k.p.a. - uchylić decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjnym zobligowany był zatem ustalić czy w kontrolowanym postępowaniu organ odwoławczy zasadnie uznał, że istniała konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w dodatkowym zakresie oraz czy należało przeprowadzić wskazane postępowanie w zakresie uzupełniającym, czy też w zakresie wykraczającym poza uzupełnienie. Ustalenie powyższej okoliczności wymagało dokonania oceny materiału dowodowego dotychczas zebranego w sprawie (w I instancji) i znajdującego odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz ustalenia przez organ odwoławczy jakie jeszcze czynności z zakresu postępowania dowodowego należy dokonać. Następnie koniecznym było odniesienie i porównanie dotychczas zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji i dokonanych czynności dowodowych organu odwoławczego. Trzeba zatem podkreślić, że postępowanie zainicjowane na skutek złożonego przez T. S. wniosku dotyczyło dodatku mieszkaniowego, którego przyznanie jest uzależnione od – oprócz uzyskiwanego przez wnioskodawczynię dochodu - ustalenia powierzchni zajmowanego i utrzymywanego przez nią lokalu. Prawidłowe ustalenie wskazanej wyżej okoliczności, jak również zbadanie, czy były mąż skarżącej kasacyjnie – R. S. - także partycypuje w kosztach utrzymania opisanej we wniosku nieruchomość oraz zweryfikowanie informacji, czy dostaje on dodatek mieszkaniowy na przysługującą mu w udziale część wskazanego we wniosku mieszkania, stanowi istotną podstawę wydania w tym przedmiocie decyzji. Zbadanie tego rodzaju okoliczności stanowi wyraz realizacji opisanych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wymogów. Organy zatem zobligowane były przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. Kolegium dokonując na tej płaszczyźnie samodzielnych ustaleń (przeprowadzając wywiad środowiskowy), w istocie podjęłoby się badania okoliczności, które mają podstawowe znaczenie dla rozpoznania przedmiotowej prawy. Oznacza to, że przeprowadzone przez organ odwoławczy w tej części postępowanie wyjaśniające nie miałoby charakteru uzupełniającego, lecz obejmowałoby znaczną jego część. Zbadanie wskazanych okoliczności powinno zatem nastąpić już na etapie postępowania przed organem I instancji. Zaznaczyć przy tym należy, że dokonywanie tego rodzaju istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego narusza zasadę dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Nieuprawnionym bowiem w tym przypadku byłby pogląd, że Prezydent Miasta P., nieustalając w jakim zakresie T. S. korzysta z zajmowanego przez siebie mieszkania oraz w jakiej części ponosi związane z jego utrzymaniem koszty, rozpoznał sprawę zgodnie z wymogami jakie nałożył na niego ustawodawca w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego. W świetle powyższego, nie mogło budzić zastrzeżeń Sądu I instancji rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które - zamiast wydać orzeczenie reformatoryjne - uchyliło decyzję Prezydenta P. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Na gruncie przedmiotowej sprawy wymaga również podkreślenia, iż z uwagi na wydaną przez Kolegium decyzję, Prezydent Miasta P. - po ponownym rozpoznaniu sprawy - decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...], przyznał T. S. dodatek mieszkaniowy. Uchylenie zatem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z opisanego w skardze kasacyjnej powodu, skutkowałby tym, że Sąd I instancji, będąc związany wytycznymi Sądu Kasacyjnego, uchyliłby decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego uznając, że organ ten w przedmiotowej sprawie winien był wydać decyzję reformatoryjną. Związanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie wyrokiem Sądu Wojewódzkiego doprowadziłoby do sytuacji, w której – po wydaniu decyzji reformatoryjnej - w obrocie prawnym istniałyby dwie skierowane do T. S. decyzje dotyczące w identycznego przedmiotu. Zaistnienie takiej z kolei okoliczności wymusiłoby konieczność podjęcia czynności zmierzających do wyeliminowania jednej z nich. Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny - na mocy art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. Wyjaśnić także wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.