V SA/Wa 526/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Małgorzata Dałkowska-Szary, Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. E. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... stycznia 2010 r. nr ... Znak ... w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi z ... lutego 2010 r. wniesionej przez M. E. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z ... stycznia 2010 r. nr ... (Znak ...) utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr ... z dnia ... września 2009 r. o odmowie umorzenia zadłużenia w kwocie ... zł obejmującego należności z tytułu nieopłaconych przez płatnika – W. E. składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami. Skarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu ... listopada 2008 r. M. E. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z wnioskiem o umorzenie zaległości po zmarłym mężu. W uzasadnieniu wskazała, iż mąż zmarł po ciężkiej chorobie, a skarżąca dopiero w trakcie pobytu męża w szpitalu dowiedziała się o prawdopodobnych poważnych zaległościach w opłacaniu składek ZUS. Skarżąca wskazała, iż spadek po mężu nabyła wraz z synem (każdy w ½), a w skład masy spadkowej weszło mieszkanie o pow. ...m², ... samochód osobowy marki ... oraz udział we własności samochodu osobowego marki ... (...). Z pieniędzy, które w momencie śmierci męża były na wspólnym koncie skarżąca sfinansowała koszty pogrzebu. Obecnie skarżąca zamieszkuje wraz z synem, córka już się wyprowadziła. Od września 2008 r. skarżąca jest na emeryturze, jednakże trudna sytuacja finansowa zmusiła ją do podjęcia pracy na pół etatu w ... . Jej trudna sytuacja wynika również z powodu kosztów ponoszonych w związku z wyjazdami i opieką nad chorą ...-letnią matką mieszkającą w E. wraz z bratem, który nie pracuje i ma na utrzymaniu małoletniego syna. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o umorzenie całości odsetek oraz połowy głównej kwoty zaległości, co do pozostałości wyraziła chęć spłaty w ciągu najbliższych lat w systemie ratalnym. Przesłuchana w dniu ... listopada 2008 r. - w charakterze strony - skarżąca rozszerzyła zakres wniosku i wniosła o umorzenie całości zadłużenia. Decyzją z dnia ... marca 2009 r. nr ... Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat ... stwierdził, że M. E. jako spadkobierca W. E. – prowadzącego działalność gospodarczą z siedzibą w W. przy ul. ... na podstawie wpisu z dnia ... grudnia 1990 r. nr ... do ewidencji działalności gospodarczej Urzędu Miasta W. ponosi odpowiedzialność za jego zobowiązania z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na fundusz Pracy za okres od listopada 2001 r. do marca 2008 r. w łącznej kwocie ... zł. Następnie decyzją z dnia ... września 2009 r. nr ... Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. E. umorzenia należności z tytułu zaległych składek. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż analiza zgromadzonych w sprawie akt nie daje podstaw do uznania, że należności na koncie zmarłego płatnika Pana W. E. są trwale nieściągalne. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą zdaniem organu także uzasadnione przyczyny pozwalające Zakładowi na umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych zobowiązanych, które w uzasadnionych przypadkach mogą być umorzone pomimo braku ich całkowitej nieściągalności na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s. w związku z par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r. Nr 141 poz. 1356). U zobowiązanej nie zachodzą bowiem przesłanki pozwalające na umorzenie zadłużenia. Wskazana we wniosku sytuacja finansowa, materialna oraz brak wiedzy na temat zobowiązań zmarłego męża nie stanowi podstawy do umorzenia zobowiązań. W przypadku braku wystarczających środków na jednorazowe uregulowanie należności z tytułu składek zobowiązana ma prawo ponownie wystąpić z wnioskiem o ratalną spłatę zadłużenia. Zgodnie bowiem z art. 29 u.s.u.s. ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględnienie Zakład może na wniosek dłużnika rozłożyć na raty należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze zobowiązanego oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Pismem z dnia ... października 2009 r. M. E. wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy, przedstawiając szczegółowo swoją ciężką sytuację materialną i życiową. Decyzją z dnia ... stycznia 2010 r. nr ... Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... września 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 u.s.u.s. płatnicy składek obowiązani są obliczać, rozliczać oraz opłacać należne składki za każdy miesiąc kalendarzowy. W. E. wskazanego obowiązku nie dopełnił na skutek czego na koncie płatnika powstało zadłużenie z tytułu nieopłaconych składek za okres od listopada 2001 r. do marca 2008 r. w kwocie należności głównej ... zł. W dniu ... marca 2008 r. płatnik zmarł. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia ... lipca 2008 r. spadek po nim nabyli żona M. E. oraz syn Ł. E. w części po ½ każdy z nich. Decyzją nr ... przeniesiono odpowiedzialność za zobowiązania płatnika na Panią M. E. W toku postępowania organ ustalił, iż w deklaracjach podatkowych wykazała ona dochód w następujących wysokościach; rok 2006 – ... zł rok 2007 – ... zł, rok 2008 – ... zł. Zobowiązana nie pobiera świadczeń z pomocy społecznej, uzyskuje świadczenie emerytalne w kwocie ... zł netto, posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego oraz dwa samochody z lat ... i ... . Ponadto z kwestionariusza o możliwościach płatniczych wynika, iż pomaga ona finansowo chorym członkom rodziny tj. matce i bratu. Mając powyższe na uwadze Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postanowił utrzymać w mocy decyzję z ... września 2009 r. i odmówić umorzenia zadłużenia figurującego na koncie zmarłego płatnika. Pismem z dnia ... lutego 2010 r. M. E. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa Zakładu z dnia ... stycznia 2010 r. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi rentowemu lub o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania środków odwoławczych w sprawie ustalenia braku odpowiedzialności w przedmiocie objętym decyzją nr ... . W uzasadnieniu skargi podniosła, iż ZUS przedwcześnie wypowiedział się w kwestii odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, jakimi obciążono jej zmarłego męża. W sposób dla niej niezrozumiały obciążono ją pełną odpowiedzialnością za sprawy związane z działalnością prowadzoną tylko przez męża. Skarżąca działalności tej nie kontynuuje. Pisma jakie kierowała do ZUS pozostają do dnia dzisiejszego bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a. lub w innych przepisach, (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd, badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) dalej: u.s.u.s., doszedł do przekonania o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzyga właściwy organ administracyjny. Sąd administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej. Według art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy k.p.a. chyba, że ustawa stanowi inaczej. Analogiczne unormowanie zawiera także art. 180 § 1 k.p.a. stanowiący, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy tego Kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a. Prezes ZUS winien, zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pogłębiając jednocześnie zaufanie obywatela do działań organu (art. 8 k.p.a.). W trakcie prowadzonego postępowania jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego i zapewnić jej czynny udział w postępowaniu (art. 9 i 10 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowił art. 28 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Całkowita nieściągalność zgodnie z art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zachodzi gdy: 1)dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2)sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3)nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4)nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a)wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5)naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6)jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w zacytowanym art. 28 ust. 3 u.s.u.s. (przesłanki całkowitej nieściągalności należności) jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których należy uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Literalna wykładnia art. 28 ust. 3 u.s.u.s. nie pozostawia wątpliwości, że wymienione w tym przepisie okoliczności, jeżeli zaistnieją, samoistnie stanowią o całkowitej nieściągalności należności dłużnika. Okoliczności potwierdzające całkowitą nieściągalność nie podlegają zatem dodatkowej ocenie organów właściwych do umorzenia należności z tytułu składek lecz wiążą te organy w zakresie ustalenia całkowitej nieściągalności. Natomiast wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w przepisie art. 28 ust. 3 u.s.u.s., daje możliwość umorzenia powstałego wobec ZUS zadłużenia. W myśl ust. 3a art. 28 u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Szczegółowe zasady umarzania, o których mowa w ust. 3a omawianej regulacji prawnej, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 28 ust. 3b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 wymienionego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się zatem sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego. Niemniej jednak Sąd może badać czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, właściwie uzasadniając swoje stanowisko. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż przedmiotem decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... września 2009 r., utrzymanej w mocy decyzją Prezesa Zakładu z dnia ... stycznia 2010 r. jest odmowa umorzenia należności M. E., wobec której przeniesiono odpowiedzialność za zobowiązania męża W. E. powstałe z tytułu nieopłaconych przez płatnika składek na własne ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. Zauważyć również należy, iż podstawą do ubiegania się przez skarżącą o umorzenie należności z tytułu ww. nieopłaconych składek były wskazane przez nią okoliczności związane z bardzo trudną sytuacją materialną i rodzinną. W ocenie Sądu prawidłowo zostało ustalone na dzień wydania zaskarżonej decyzji, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzający stan majątkowy wnioskodawczyni nie daje podstaw do uznania, że należności na koncie zmarłego płatnika są trwale nieściągalne. W konsekwencji brak było prawnej możliwości umorzenia należności w oparciu o to kryterium. Sąd podkreśla natomiast, iż mając na uwadze, fakt iż skarżąca od początku postępowania w przedmiocie umorzenia należności powoływała się na swoją trudną sytuację finansową i materialną oraz niewielkie dochody, które z uwzględnieniem wskazanych kosztów utrzymania własnego oraz obowiązku pomocy wobec chorych członków jej rodziny (matki i niepracującego brata oraz bratanka), zastosowanie znajduje tutaj art. 28 ust. 3a oraz przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 13 lipca 2003 r. Organ kierując się regułami postępowania wskazanymi w art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie poprzestając na wymienieniu występującego w aktach sprawy materiału dowodowego – powinien przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jego rzetelną analizę, zwłaszcza w oparciu o przesłanki umorzenia ujęte w przepisach ww. rozporządzenia. Uzasadnienie decyzji organu w tej części winno wskazywać na szczególnie wnikliwe wyjaśnienie przez organ w toku postępowania dowodowego aktualnej sytuacji majątkowej strony, jej zdolności płatniczych (dochodów i niezbędnych wydatków), a w konsekwencji ustalenie, czy zapłata zaległych należności rzeczywiście może zagrozić jej egzystencji. Dopiero takie ustalenia są przydatne w sytuacji rozważania przesłanek wynikających z zastosowania treści art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Pełne przedstawienie toku rozumowania organu wydającego decyzję powinno zaś być zawarte w uzasadnieniu decyzji zgodnym z art. 107 § 3 k.p.a. i realizującym zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Uchybienia w tym zakresie -zależnie od ich stopnia- mogą skutkować nawet uchyleniem decyzji obarczonej taką wadą, zwłaszcza, gdy decyzja ma charakter uznaniowy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku. Konkludując Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wskazuje na naruszenie omówionych powyżej przepisów procedury – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazane uchybienia formalne, w ocenie Sądu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes ZUS zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W ramach tego organ administracyjny winien wyjaśnić możliwości płatnicze skarżącej a następnie uwzględnić je przy ustalaniu czy w sprawie nie występuje ważny interes skarżącej umożliwiający umorzenie zaległych składek w trybie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.