II SA/Ol 351/10

Dnia 22 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi R. M. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 180 złotych (słownie: sto osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej – drogi, w wysokości 4480,75 zł na rzecz gminy od R. i R. M., będących właścicielami nieruchomości położonej w "[...]" przy ulicy A oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr "[...]" i "[...]". Podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy stosownie do art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określił wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń na kwotę 177.800 zł oraz wartość nieruchomości po wybudowaniu na kwotę 200.400 zł, na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Na podstawie operatu szacunkowego stwierdzono wzrost wartości nieruchomości o kwotę 22.600 zł. Organ wskazał, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej w postaci pieniężnej poprzez robociznę lub wykorzystanie własnego sprzętu. Stąd na poczet opłaty adiacenckiej zaliczono zwaloryzowaną kwotę w wysokości 4.677 zł z tytułu udziału w kosztach budowy drogi. Wskazano, że Rada Miasta ustaliła wysokość opłaty adiacenckiej na 25% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu danego urządzenia infrastruktury technicznej, co w tym przypadku stanowi kwotę 4.480,75 zł. Odwołanie od tej decyzji wnieśli R. i R. M. Wskazali, że przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, różnicę miedzy wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejszono o poniesione przez odwołujących się nakłady pieniężne na budowę drogi w kwocie 4677 zł. W odwołaniu podniesiono, że ten sposób naliczenia opłaty dotyczy stanu prawnego po 21 października 2007r. Natomiast całość wpłat wpłynęła na konto Urzędu Miasta przed tą datą. Odwołujący się stwierdzili, że wpłat tych dokonali ze świadomością, iż będą one zaliczone jako zaliczka na poczet przyszłej opłaty adiacenckiej zgodnie z art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. W odwołaniu podniesiono, że zastosowanie obecnie obowiązującej wykładni prawa do wpłat dokonanych przed 21 października 2007r. narusza szereg zasad konstytucyjnych, na czele z zasadą ochrony praw nabytych. Wskazano przy tym, że zastosowanie algorytmu z nowej ustawy oznacza, że odwołujący się łącznie wydadzą na budowę drogi 9.157,75 zł, co stanowi 40,2% wzrostu wartości nieruchomości. Odwołujący podkreślili jednocześnie, że nie dokonując przedpłat byliby zobowiązani jedynie do opłaty w wysokości 5560 zł, co oznacza różnicę w kwocie 3597,75 zł. Według twierdzeń zawartych w odwołaniu do dokonanych przedpłat powinien być zastosowany algorytm naliczania zgodny ze stanem prawnym obowiązującym po dokonaniu odbioru drogi (30 marca 2007r.), kiedy to zaistniały podstawy prawne do naliczenia opłaty, ale przed nowelizacją art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. Wskazano, że taka interpretacja jest zgodna z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. (SK 19/06), z którego jednoznacznie wynika, że w sprawach opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości mogą być stosowane jedynie te przepisy prawa materialnego jakie obowiązywały w dniu zaistnienia podstaw prawnych do naliczenia takiej opłaty, nie zaś w dniu wszczęcia postępowania lub wydania decyzji. Zarzucono również, że z uzasadnienia decyzji nie wynika jednoznacznie czy wartość nieruchomości w kwocie 177.800 zł jest to wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi, a więc przed dniem 30 marca 2007r. czy też jest to jej hipotetyczna wartość na dzień wydania decyzji. Wyjaśnienie tej kwestii, w opinii odwołujących się jest istotne, gdyż z wyceny wynika, że wartość nieruchomości po wybudowaniu drogi wzrosła do 200.400 zł a więc o 12,7% podczas gdy dostępne dane szacunkowe wskazują, iż tego rodzaju inwestycje powodują wzrost wartości nieruchomości średnio o około 8%. Zarzucono również, że w sprawie dokonano łącznej wyceny działek. Tymczasem jak podnieśli odwołujący się działka nr "[...]" nie jest działką budowlaną i powinna być wyceniana odrębnie. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Kolegium, podstawę prawną, na bazie której decyzja powinna być oparta stanowią przepisy obowiązujące w dniu jej podjęcia. W sprawie słusznie zatem według organu odwoławczego, organ I instancji zastosował art. 148 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007r. Podkreślono przy tym, że moc tego przepisu w brzmieniu poprzednim nie została przedłużona na mocy przepisów przejściowych. W związku z tym nie można mówić o naruszeniu zasad konstytucyjnych. Według organu odwoławczego, stosunek administracyjnoprawny, którego treścią są obowiązki i prawa właścicieli nieruchomości dotyczące opłaty adiacenckiej, powstaje dopiero z chwilą wydania decyzji orzekającej o tej opłacie. Podkreślono, że sytuacja osoby, która nie wniosła świadczenia na rzecz budowy danego urządzenia infrastruktury technicznej nie jest tożsama z sytuacją osoby, która tego rodzaju świadczenie wniosła. Z każdą bowiem z tych sytuacji ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami wiązała i wiąże inne skutki prawne. Wskazano ponadto, że wycena dotyczyła nieruchomości, które to pojęcie wynika z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, a nie działki. Organ podkreślił, że nieruchomość gruntowa obejmuje powierzchniowo jedną lub większą liczbę działek ewidencji gruntów. Skargę na tą decyzje wywiedli R. i R. M.. Podnieśli, że zastosowanie w sprawie przez organ obecnie obowiązującej wykładni art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza szereg konstytucyjnych zasad prawnych, takich jak zasada ochrony interesów w toku, zasada zaufania obywateli do państwa, zakaz retroakcji prawa oraz zasadę równości. Skarżący wsparli się przy tym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślili zwłaszcza wyrok z dnia 2 kwietnia 2007r. (SK 19/06), z którego według nich wynika, że w sprawach opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości mogą być stosowane jedynie te przepisy prawa materialnego jakie obowiązywały w dniu zaistnienia podstaw prawnych do naliczenia takiej opłaty, nie zaś w dniu wszczęcia postępowania lub wydania decyzji. Skarżący zaznaczyli, że wobec zastosowania w stosunku do nich niekorzystnego algorytmu wyliczania opłaty adiacenckiej, zaczerpniętego z nowych przepisów, faktycznie zmuszeni byliby do zapłacenia ponad 40% wzrostu wartości nieruchomości. Zakwestionowali też zastosowanie łącznej wyceny obu działek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując głównie argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ podkreślił, że należało zastosować art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu po nowelizacji, ponieważ unormowanie prawne sytuacji tej kategorii właścicieli nieruchomości, do której należą skarżący, nie zostało uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja z dnia "[...]" Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję z dnia "[...]" Prezydenta Miasta ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej w postaci drogi. Przede wszystkim trzeba wskazać, że ustawą z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 173, poz. 1218) zmieniono art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 1 pkt 50 ustawy nowelizującej). Ta zmiana polegała na modyfikacji metody uwzględniania nakładów właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury. Do 21 października 2007 r. nakłady te były zaliczane na poczet opłaty adiacenckiej, zaś według nowego brzmienia art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami o wartość tych nakładów pomniejsza się różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. Tym samym obecnie nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury są uwzględniane nie w pełnej wysokości, lecz w ułamku równym stawce opłaty adiacenckiej. Dotychczasowy sposób ich uwzględniania mógł prowadzić do sytuacji, w której opłata adiacencka nie była należna, mianowicie wtedy, gdy nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury były wyższe niż ułamek wzrostu wartości nieruchomości odpowiadający stawce opłaty adiacenckiej. Obecna zaś prowadzi do tego, że są one uwzględniane tylko w części, której rozmiar zależy od stawki opłaty adiacenckiej. Istotnym jest tu wskazać, że na gruncie przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej wobec braku wypowiedzi ustawodawcy co do stosunku nowej regulacji do spraw w toku, odwołały się do zasady bezpośredniego działania ustawy nowej, tzn. zastosowały art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007 r. W ocenie Sądu stanowisko to nie jest zasadne. Warto tu wskazać na poglądy wyrażone w analogicznej sprawie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 634/08 (orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach oraz w systemie Lex nr 521837), które skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela. Mianowicie w orzeczeniu tym słusznie wskazano, że w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej czyli stosowania nowych przepisów w czasie nie przesądza o bezpośrednim działaniu ustawy nowej. I tak w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 12 marca 2001 r. w sprawie OPS 14/00, wskazano, powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, że Trybunał optuje - w razie wątpliwości - za zasadą stosowania ustawy dawnej, w imię ochrony praw nabytych jednostki. Podobnie w uchwale NSA z 10 kwietnia 2006 r. w sprawie I OPS 1/06, stwierdzono, że w sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. W uzasadnieniu tej ostatniej uchwały wskazano, że to czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Powołując się na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r. w sprawie K 9/92, OTK 1993, i z dnia 19 października 1993 r. w sprawie K 14/92, OTK 1993, NSA stwierdził, że na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń mających miejsce przed jej wejściem w życie powinien zdecydować się ustawodawca tylko w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki oraz zauważył, że bezpośrednie działanie prawa nowego, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Wskazał też, że przyjęte przez ustawodawcę ustalenia w zakresie przepisów intertemporalnych czy też przyjęte przez organ w drodze wykładni reguły intertemporalne (w przypadku braku regulacji ustawowych) nie mogą naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych. Jedną z podstawowych zasad państwa prawnego jest zasada nie działania prawa wstecz (zakaz retroakcji). Przy czym przyjmuje się, że z retroaktywnym działaniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń zamkniętych w przeszłości, zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia (stosunki w toku), które rozpoczęły się, powstały pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (tak przyjęto w uzasadnieniu powołanej już uchwały NSA z 10 kwietnia 2006 r.). Podobnie ujmuje się to w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się bowiem, że naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega zaś na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów (tak w uzasadnieniu wyroku TK z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05, opublikowanego w OTK-A nr 9 z 2006 r., poz. 124). Odnosząc te uwagi do opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy urządzeń infrastruktury technicznej można stwierdzić, że skoro zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami można ustalić opłatę adiacencką ze wskazanego tytułu po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, to w tym momencie następuje zamknięcie zdarzenia, które winno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego. Podkreślenia wymaga przy tym to, że nie ma żadnych istotnych powodów, aby uznać, iż z chwilą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi, powstaje zdarzenie lub stosunek prawny o charakterze ciągłym, które mogłyby być objęte nową regulacją. W szczególności za uznaniem tego zdarzenia za ciągłe lub za stosunek o takim charakterze nie przemawia możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w czasie trzech lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ciągłego charakteru zdarzenia lub stosunku prawnego nie można łączyć z istniejącą w czasie kompetencją organu administracji publicznej do wydania decyzji w oparciu o spełniony w określonym momencie stan faktyczny. Taka sytuacja jest właściwa każdemu działaniu organu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej, zatem nie może być to kryterium rozróżnienia zdarzeń i stosunków prawnych o charakterze ciągłym od zamkniętych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, II SA/Gd 634/08). W związku z tym należy przyjąć, że art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym od 22 października 2007r. nie może być stosowany do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo do korzystania z wybudowanej drogi zostały stworzone przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Bezspornym jest na gruncie przedmiotowej sprawy, że warunki do korzystania przez skarżących z wybudowanej drogi, nastąpiły w dniu 30 marca 2007r., co potwierdza protokół odbioru tej drogi właśnie z dnia 30 marca 2007r. (akta adm., k. – 24). Zdarzenie to nastąpiło więc przed dniem wejścia w życie znowelizowanego art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji należało zastosować wskazane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2007 r. Niejako na marginesie warto też wskazać, że skarżący dokonali wpłaty na rzecz budowy drogi jeszcze przed zmianą wynikającego z art. 148 § 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami algorytmu wyliczania kwoty opłaty adiacenckiej. Ponadto nie sposób nie zgodzić się z argumentacją skarżących, że sposób wyliczenia opłaty adiacenckiej w stosunku do nich na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu po 21 października 2007r. byłby dla nich krzywdzący i naruszał by naczelne zasady konstytucyjne czyli wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości oraz mająca swoje odzwierciedlenie w art. 2 i art. 84 Konstytucji RP zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Stosując znowelizowaną metodologię obliczania wspomnianej opłaty skarżący zmuszeni byliby łącznie ponieść koszt 9.157,75 zł, na co złożyłaby się opłata adiacencka w wysokości 4480,75 i już poniesione koszty partycypowania w budowie obiektu infrastruktury technicznej w postaci drogi w kwocie (po waloryzacji) 4.677 zł. Jednocześnie warto zauważyć, że osoby, które nie dokonały żadnych wpłat na budowę drogi na etapie jej powstawania obciążone byłyby faktycznie dużo niższymi kosztami. Partycypując w kosztach budowy drogi, skarżący działali w zaufaniu do obowiązujących wówczas przepisów prawa, a co za tym idzie w zaufaniu do organów państwowych. Tym samym zakładali obowiązujący w danym czasie sposób zbilansowania poniesionych już przez nich kosztów na etapie ustalania opłaty adiacenckiej. Zastosowanie w takiej sytuacji wobec nich nowego, niekorzystnego algorytmu wyliczenia opłaty adiacenckiej byłoby w ocenie Sądu znaczącym naruszeniem wspomnianej zasady zaufania obywateli do państwa. Warto w tym miejscu podnieść za wyrażonym w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007r. (SK 19/06) poglądem Trybunału Konstytucyjnego, który wskazał, opierając się także na swoim wcześniejszym orzecznictwie w tym zakresie, że zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje. Wartości te, przy zmianie prawa, prawodawca narusza wtedy, gdy jego rozstrzygnięcie jest dla jednostki zaskoczeniem, bo w danych okolicznościach nie mogła była go przewidzieć, szczególnie zaś wtedy, gdy przy jego podejmowaniu prawodawca mógł przypuszczać, że gdyby jednostka przewidywała zmianę prawa, byłaby inaczej zadecydowała o swoich sprawach. Inaczej mówiąc, treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny. W kontekście przytoczonej argumentacji należy uznać, że zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzją naruszono prawo materialne przez błędną wykładnię art. 10 w zw. z art. 1 pkt 50 ustawy 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która doprowadziła do niewłaściwego zastosowania art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym powołaną ustawą, przy czym wskazane naruszenie prawa miało oczywisty wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do ustalenia opłaty adiacenckiej w wyższej wysokości niż przy właściwym zastosowaniu art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym przed dniem 22 października 2007 r. Reasumując, w wyniku uwzględnienia skargi sprawa winna być ponownie rozpoznana. Badając ponownie sprawę organy administracji zobowiązane są uwzględnić wykładnię prawa przyjętą przez Sąd administracyjny, dotyczącą stosowania art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w odpowiednim brzmieniu. Na potrzeby ponownego rozpoznania sprawy Sąd administracyjny wskazuje też, że w jego ocenie nie będzie podstawą do umorzenia postępowania fakt, iż upłynął już termin 3 lat wyznaczony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Termin ten nie może być stosowany w sprawie, w której sąd administracyjny uchylił decyzje wydane z jego zachowaniem. W ocenie Sądu funkcją terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zauważyć bowiem należy, że stosownie do treści art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu pierwszej instancji (tak w wyroku WSA w Gdańsku z 23 maja 2007 r. w sprawie II SA/Gd161/07, ONSA i WSA nr 4 z 2008 r., poz. 68), to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Ponadto za taką wykładnią przemawia potrzeba zapewnienia, aby kontrolna w stosunku do administracji publicznej funkcja sądu administracyjnego nie była wykorzystywana do uniemożliwienia realizacji zadań tej administracji. Skłania to do przyjęcia tezy, że działanie sądu administracyjnego, będące nawet skutkiem wadliwego działania organów administracji (wyrok uwzględniający skargę), nie może pozbawiać tych organów przyznanych im przez ustawę kompetencji, w tym także pośrednio, poprzez upływ czasu wyznaczonego przez ustawę do załatwienia sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, II SA/Gd 634/08). Niesłusznie natomiast zarzucają skarżący błędną wycenę ich nieruchomości poprzez nie uwzględnienie różnej wartości dwóch działek, na której jest ona posadowiona. Trafnie wskazał organ II instancji, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami wycenie podlega właśnie nieruchomość jako całość, natomiast działki mają tylko charakter ewidencyjny, który nie ma znaczenia dla dokonania prawidłowej wyceny. Mając powyższe na względzie, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzje oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2 na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 3, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.