II GSK 659/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 557/10 w sprawie ze skargi H. S. spółki z o.o. w K. na informację Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestu w sprawie oceny wniosku o dofinansowanie projektu z budżetu Unii Europejskiej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz H. S. spółki z o.o. w Krakowie kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 557/10 uwzględnił skargę H. S. sp. z o.o. w K. na rozstrzygnięcie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010r. nr [...], wydane w trybie odwoławczym, stwierdzające, że protest od oceny wniosku o dofinansowanie projektu, został rozpatrzony w sposób właściwy. Sąd przekazał w związku z tym sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji jako instytucji pośredniczącej oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (WSA) orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 13 lipca 2009 r. H. S. sp. z o.o. (wnioskodawca) w K. złożyła wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Oś Priorytetowa 8 "Społeczeństwo informacyjne – zwiększanie innowacyjności gospodarki", Działanie 8.1 "Wspieranie działalności gospodarczej w dziedzinie gospodarki elektronicznej" pod tytułem "MyHealth – uruchomienie systemu kontraktowania, autoryzacji, rejestracji i rozliczania świadczeń medycznych poprzez otwartą platformę internetową". Pismem z 20 sierpnia 2009 r. Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego w K. – pełniąca funkcję Regionalnej Instytucji Finansującej - poinformowała H. S. sp. z o.o. w K. o pozytywnym wyniku weryfikacji wniosku pod względem formalnym. Pismo to podpisała zastępca dyrektora Departamentu Wsparcia Przedsiębiorczości M. M. Kolejnym pismem z dnia 17 listopada 2009 r. Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego w K. poinformowała H. S. sp. z o.o. w K. o negatywnej, merytorycznej ocenie wniosku o dofinansowanie. Tę ocenę podpisała również M. M. H. S. sp. z o.o. wniosła protest na ten akt. Pismem z dnia 22 grudnia 2009 Małopolska Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. poinformowała wnioskodawcę o negatywnym rozpatrzeniu protestu. Pod tym dokumentem również podpisała się zastępca dyrektora Departamentu Wsparcia Przedsiębiorczości M. M. Procedura odwoławcza, określona w ramach tego programu operacyjnego przewidywała ponadto możliwość wniesienia odwołania w razie negatywnego rozpatrzenia protestu. Wnioskodawca – spółka H. S. wniosła odwołanie do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Po rozpatrzeniu odwołania Minister SWiA podjął w dniu [..] lutego 2010r. rozstrzygnięcie stwierdzające, że protest został rozpatrzony w sposób właściwy. W uzasadnieniu Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji – pełniący funkcję Instytucji Pośredniczącej – podał, że wynagrodzenia Kierownika Produkcji oraz Administratora/Serwisanta należy zaliczyć do kategorii "Wynagrodzenia". Z zakresu obowiązków wynika, że Administrator/Serwisant będzie zajmował się bieżącą obsługą administracyjną systemu, a nie będzie zarządzał projektem. W ocenie Instytucji Pośredniczącej wnioskodawca powinien wykazać, że planowane wydatki kwalifikowane są racjonalne i adekwatne do zakresu i oczekiwanych rezultatów projektu, zaś w przypadku środków trwałych należy określić, jakie konkretnie urządzenia będą przedmiotem zakupu. Reasumując Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że ocena wniosku była prawidłowa, a zatem złożone w sprawie odwołanie należało rozpatrzyć negatywnie. Na to rozstrzygnięcie H. S. sp. z o.o. w K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie twierdząc, iż skarżąca nie uzasadniła w należyty sposób konieczności zatrudnienia pracowników oraz zakupu środków trwałych wymienionych w projekcie oraz nie przedstawiła przekonywującego uzasadnienia planowanych kosztów promocji. Wojewódzki Sad Administracyjny w W. uwzględnił skargę. Uznał, że ocena projektu, na etapie postępowania odwoławczego, została przeprowadzona z naruszeniem przepisu art. 30b ust. 3 ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009r., Nr 84, poz. 712), który stanowi, że w rozpatrywaniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę. Ustalenie takie poczyniono wobec spostrzeżenia, że dwa dokumenty : informacja o negatywnej ocenie projektu i informacja o negatywnym rozpatrzeniu protestu od tej oceny, zostały podpisane przez tę samą osobę - Małgorzatę Małek. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku WSA. Zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spawy: 1) art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że Sąd I instancji uwzględnił skargę pomimo, że nie stwierdził naruszenia prawa na etapie oceny projektu, a naruszenie prawa na etapie procedury odwoławczej nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi; 2) art. 30 c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego niezastosowanie w sprawie, jako że skarga powinna być oddalona. 3) art. 145 § 4 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270, dalej : p.p.s.a.) polegające na tym, że sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu skarżonego wyroku możliwości istotnego wpływu naruszenia art. 30 b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju na wynik postępowania w sprawie z wniosku o dofinansowanie projektu. Stawiając takie zarzuty kasator wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na bardzo swoistym, nie mającym żadnego prawnego uzasadnienia rozumieniu istoty postępowania odwoławczego, przewidzianego w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (art. 30b ust. 2), a szczegółowo uregulowanego w systemie realizacji programu operacyjnego. Wyraża się ono zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzeniami, że w wyniku wniesienia środka odwoławczego od oceny projektu "odpowiednia instytucja rozpatrująca środek odwoławczy nie dokonuje ponownej oceny projektu lecz sprawdza, czy ocena, która już została dokonana, była przeprowadzona w sposób prawidłowy". Oznacza to, zdaniem Ministra, że wniosek podlega ocenie jedynie na pierwszym etapie postępowania, a zatem naruszenie prawa na etapie postępowania odwoławczego "nie może stanowić podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd, ponieważ zgodnie z art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy sąd może uwzględnić skargę jedynie w przypadku stwierdzenia, że naruszenie prawa nastąpiło na etapie oceny projektu". Przytoczone stanowisko kasatora prowadzi do wniosku, że jakiekolwiek naruszenia prawa w postępowaniu odwoławczym, w tym naruszenie przepisu art. 30b ust. 3 ustawy, ustanawiającego istotną gwarancję obiektywnego i bezstronnego załatwienia sprawy, nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu sądowym (nie mogą być podstawą uwzględnienia skargi). Już więc z tego tylko powodu zaprezentowaną w skardze kasacyjną interpretację art. 30c ust. 3 pkt 1 należy stanowczo odrzucić. Wypowiadając się szerzej w tej materii, wypada przypomnieć, że podstawowym standardem każdego postępowania przed organami administracji publicznej (tak w znaczeniu ustrojowym, jak funkcjonalnym) w demokratycznym państwie jest prawo do odwołania rozumianego jako prawo domagania się weryfikacji zaskarżonego aktu lub czynności, polegającej na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, co do zasady przez inny, zwykle nadrzędny organ. Najszerzej zasadę te formułuje przepis art. 78 Konstytucji RP, według którego każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości teza, że wymóg z art. 78 Konstytucji RP spełnia środek zaskarżenia, za pomocą którego strona może domagać ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym. W ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przewidziano co najmniej jeden środek odwoławczy w postępowaniu o dofinansowanie projektu (art. 30b ust. 2). Ustawodawca nie wypowiedział się co do charakteru tego środka. A zatem powinien on spełniać wyżej przedstawione wymagania. Niezależnie więc, co faktycznie napisano w konkretnym systemie realizacji programu operacyjnego na temat procedury odwoławczej, procedura ta powinna zapewnić co najmniej dwukrotne rozpatrzenie sprawy (dwukrotną ocenę projektu). Nawet jeżeli działanie organu odwoławczego ograniczałoby się jedynie do skontrolowania, pod względem prawnym, oceny projektu przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, czyli do dokonania "oceny oceny" projektu, to jest to również ocena projektu w rozumieniu art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy . Użyte w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy sformułowanie "ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo" nie może być więc rozumiane jako odnoszące się wyłącznie do oceny przeprowadzonej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Nie ma wobec tego żadnego prawnego uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej, że naruszenie prawa na etapie procedury odwoławczej nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi. Gdy by tak było w istocie, przewidziany w ustawie środek odwoławczy w postępowaniu z wniosku o dofinansowanie projektu byłby instytucją czysto fasadową. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego naruszenia prawa w postępowaniu odwoławczym mieszczą się w sformułowanej w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy przesłance uwzględnienia skargi: "przeprowadzenia oceny projektu w sposób naruszający prawo". Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że udział w postępowaniu odwoławczym (na etapie rozpatrywania protestu) osoby, która uczestniczyła w ocenie wniosku w postępowaniu "pierwszoinstancyjnym" stanowi naruszenie art. 30b ust. 3 ustawy i tym samym wypełnia określoną w art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy przesłankę uwzględnienia skargi przez sąd. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiście bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, po prostu dlatego, że nie ma on zastosowania w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach wynikających z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Przepis art. 30e tej drugiej ustawy stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy. Po pierwsze więc – kwestia przesłanek i sposobu uwzględnienia skargi została uregulowana odrębnie i wyczerpująco w art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy. Po drugie – jak łatwo zauważyć, przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c dotyczy decyzji i postanowień. Do tych kategorii aktów nie należą – z woli ustawodawcy - "rozstrzygnięcia" podejmowane w postępowaniu administracyjnym, mającym za przedmiot ocenę wniosku o dofinansowanie projektu. Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 tej ustawy. O kosztach orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a i art. 209 p.p.s.a.