VII SA/Wa 106/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z. C. i P. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995r. Nr [...], udzielającej M. i J. M. pozwolenie na przebudowę, nadbudowę i adaptację budynku gospodarczego na mieszkalny przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] w [...] - wystąpili Z. C., P. C. jako następcy prawni H. C. Wskazali, że decyzji pozwolenia na budowę zapadła z "udziałem" H. C. traktowanej jako strona postępowania, mimo że ta zmarła 28 lutego 1982r, jej następcą prawnym był J. C. pominięty w tym postępowaniu - oni zaś obecnie są jego następcami prawnymi. Zdaniem wnioskodawców powyższe okoliczności stanowią wadę rażącego naruszenia prawa jaką obarczona jest ww. decyzja pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] maja 2009r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) po rozpatrzeniu ww. wniosku odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej w sprawie decyzji pozwolenia na budowę. Organ pierwszej instancji wskazał, że dokonał licznych zabiegów zmierzających do pozyskania akt sprawy zakończonej decyzją pozwolenia na budowę. Z informacji uzyskanej z Urzędu Miasta [...] i załączonych do nich kopii dokumentów (pisma Urzędu Miasta [...] znak: [...] z dnia [...] listopada 2005 r., [...] z dnia [...] listopada 2005 r., [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., z dnia [...] stycznia 2007 r., z dnia [...] stycznia 2007 r., z dnia [...] maja 2007 r. oraz z dnia [...] lutego 2008 r.) wynika, że akta sprawy zaginęły, w związku z czym Urząd Miasta [...] poczynił kroki, celem ich odtworzenia. Zdaniem organu pierwszej instancji, pozyskane fragmenty akt - kopie dokumentów odnalezione w urzędach wraz z dokumentami przekazanymi przez wnioskodawców, nie dają podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi podstawą odmowy stwierdzenia nieważności. Kserokopia pierwszej strony decyzji o pozwoleniu na budowę nr 146/95 z dnia 19 września 1995 r. (bez wykazu stron postępowania) oraz zawiadomienia znak: 1 [...] z dnia [...] lipca 1995 r. o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w którym wykazano jako stronę postępowania H. C. (nieżyjącą w dacie wydania zawiadomienia), nie stanowią dowodów na brak uczestnictwa w całym postępowaniu następców prawnych zmarłej. Organ pierwszej instancji wskazał, że jego decyzja "jest ostateczna" ale pouczył też o sposobie odwołania się od niej do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania Z. i P. C., od opisanej wyżej decyzji , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2009r., znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokumenty dotyczące postępowania zakończonego w/w decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r. zaginęły i nie jest możliwe ich odtworzenie w zakresie niezbędnym dla pełnej oceny prawidłowości wydania powyższego rozstrzygnięcia. Celem odtworzenia akt sprawy podjęto szereg czynności, w wyniku których ustalono, że poszukiwana dokumentacja nie znajduje się w posiadaniu [...] Urzędu Wojewódzkiego, Urzędu Miasta [...] (w tym Wydziału Organizacji i Nadzoru Referatu Archiwum UMK oraz Wydziału Architektury i Urbanistyki UMK), Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], Prokuratury Rejonowej w [...] - [...] oraz Komisariatu Policji VII w [...]. Potrzebnej dokumentacji nie dostarczył również inwestor — M. i J. M. W ocenie organu II instancji zebrany materiał dowodowy, nie daje podstaw do stwierdzenia na podstawie przepisu art. 156 § 1 k.p.a., nieważności, decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 1995 r., nr [...], znak: [...]. Organ podkreślił, że fakt nie uczestniczenia przez stronę w postępowaniu administracyjnym nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Powyższa okoliczność stanowi bowiem przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Ustosunkowując się do zarzutu, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana przez osobę nieupoważnioną, organ stwierdził, że wprawdzie informacja taka nie wynika z pieczątki osoby podpisującej weryfikowane rozstrzygnięcie, jednak z akt sprawy wynika, że była ona upoważniona przez Wojewodę [...] do wydawania decyzji administracyjnych (upoważnienie z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak: [...]). Co, do błędnego poinformowania stron o ostateczności decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że powyższe uchybienie nie rodzi negatywnych skutków prawnych. W decyzji, organu wojewódzkiego zawarto prawidłowe pouczenie o możliwości wniesienia przez strony odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego to prawa Z. i J. C. skorzystali. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. C. i P. C. Zaskarżonej decyzji zarzucili "nieporadność w uzyskaniu rzekomo bezpowrotnie zaginionych i jakoby niemożliwych do odtworzenia podstawowych dokumentów zgromadzonych w postępowaniu o wydanie decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] września 1995 r., nr [...], znak: [...]", wskazali, że dokumenty istotne w sprawie znajdują się na pewno u inwestorów ponadto mogą znajdować się w aktach sprawy prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] w [...] (sygn. [...]). Ponadto skarżący wskazali, że podtrzymują w całości zarzuty podniesione w ich odwołaniu z dnia 31 maja2009 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Sąd z urzędu ustalił ponadto, że wyrokiem z dnia 17 maja 2005r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie o sygnaturze akt IISA/Kr 1847/01 oddalił skargę Z. C. i P. C. na decyzję wojewody [...] z dnia [...] maja 2001r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego przedmiotową w sprawie decyzją pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.. Rozpoznając niniejszą skargę, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Rzeczą tutejszego Sądu, było zatem dokonanie oceny zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. W niniejszej sprawie, postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie nadzwyczajnym - trybie nieważnosciowym. Decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnosciowym może zostać uznana za nieważną tylko wtedy gdy dotknięta jest jedna z wad opisanych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, w toku niniejszego postępowania nieważnościowego, z dużą starannością dążono do odtworzenia decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnosciowym jak i samych akt postępowania w jakich zapadła. Wbrew zarzutom skargi dokumentów szukano także u inwestorów i w organach nadzoru budowlanego. Wskazać należy, że brak możliwości odnalezienia dokumentu zawierającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie oznacza braku możliwości odtworzenia jego treści. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają wprawdzie uregulowań dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt, analogicznych do zawartych w księdze czwartej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 716-729), nie oznacza to jednak, iż organ administracji może się uchylić od obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia zgodnie z obowiązującym prawem, do czego zobligowany jest z mocy art. 7 k.p.a. W okolicznościach niniejszej sprawy odtworzono decyzję w takim zakresie, który pozwolił na rozpoznanie zarzutu wniosku o stwierdzenie nieważności, poddanie dalszej kontroli decyzji do której organ zobowiązany był z urzędu okazało się niemożliwe. Podnoszony, we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi przesłanki nieważnościowe w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Zasadnie organ II instancji stwierdził, że powyższy zarzut może stanowić przesłankę wznowieniową w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt4 k.p.a. Podkreślenia wymaga to, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje pogląd, zgodnie z którym przesłanki wznowieniowej nie można skutecznie podnosić w postępowaniu nieważnosciowym. W okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd uznał za zasadne rozstrzygnięcia organów obu instancji. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazywał skutecznie zarzutu do stwierdzenia nieważności decyzji, stan jej odtworzenia nie dawał zaś podstaw do dalszego badania z urzędu przesłanek nieważnosciowych w niniejszym postępowaniu. Mając na uwadze powyższe rozważania - Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.( Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).