II SA/Po 342/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. E. i J. E. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania; I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. przyznaje adw. W. S. – L. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu kwotę (...) (...) złotych w tym (...) (...) złotych podatku od towarów i usług oraz kwotę 34,- (trzydzieści cztery) złotych tytułem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa. III. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/T.Świstak /-/D.Rzyminiak–Owczarczak /-/A.Łaskarzewska Decyzją z dnia (...) kwietnia 2009 r. Z-ca Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) nakazał inwestorom – Państwu M. i J. E. rozbiórkę rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pokój i łazienkę o wymiarach w planie 2,30 m x 3,50 m oraz pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 1,8 m x 2,20 m, zlokalizowanych na działce nr ewidencyjny (...) położonej w miejscowości G. gm. K. Powyższa decyzja została wysłana inwestorom M. i J. E. jedną przesyłką listową. Na karcie zwrotnego potwierdzenia odbioru jako adresata decyzji wskazano M. i J. E. (karta nr 21 akt administracyjnych I instancji). Zgodnie z adnotacją na powyższej karcie, decyzja została odebrana w dniu (...) kwietnia 2009 r. przez M. E. Pismem oznaczonym jako "odwołanie", opatrzonym datą (...) sierpnia 2009 r., które do PINB wpłynęło w dniu (...) sierpnia 2009 r., M. i J. E. wnieśli odwołanie od decyzji PINB z dnia (...) kwietnia 2009 r. Postanowieniem z dnia (...) września 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ II instancji uznał, iż decyzja została prawidłowo doręczona skarżącym w dniu (...) kwietnia 2009 r., w tym dniu odbiór decyzji potwierdziła skarżąca M. E., tym samym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem (...) maja 2009 r. (winno być: (...) kwietnia 2009 r.). Przedmiotowe odwołanie wniesiono w dniu (...) sierpnia 2009 r. (data stempla pocztowego na kopercie), a więc z naruszeniem 14-dniowego terminu przewidzianego przepisami kpa do wniesienia środka odwoławczego, co skutkować musiało stwierdzeniem uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie doręczono M. i J. E. w dniu (...) września 2009 r. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. i J. E., podnosząc w jej treści zarzuty dotyczące decyzji PINB. Wskazano na trudną sytuację zdrowotną rodziny, która w szczególności pogorszy się w sytuacji, gdy dojdzie do rozbiórki łazienki. Skarga wniesiona została w dniu (...) października 2009 r., z jednodniowym uchybieniem terminu do dokonania tej czynności. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r. skarżącym przyznane zostało prawo pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych oraz ustanowienia adwokata. Wyznaczony w sprawie pełnomocnik z urzędu w dniu (...) marca 2010 r. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2010 r. Sąd wniosek ten uwzględnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym są to dwie odrębne instytucje proceduralne (por. niepublikowany wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., III SA 898/97). Organ orzekający wydając postanowienie w trybie 134 kpa ma obowiązek poprzedzić wydanie orzeczenia dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy jest ono dopuszczalne oraz czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa, w przeciwnym wypadku naraża się na zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Dokonując kontroli przeprowadzonego postępowania i wydanego w jego wyniku postanowienia Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wadliwie ustalił stan faktyczny w zakresie doręczenia decyzji PINB z dnia (...) kwietnia 2009 r. Podkreślić należy, że obowiązkiem organu administracji, stosownie do art. 7 kpa, jest podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W niniejszej sprawie oznacza to, iż obowiązkiem organu odwoławczego zbadanie, stosownie do zasad doręczania pism określonych w przepisach kpa, czy decyzja PINB została doręczona osobom wnoszącym odwołanie. Zgodnie z art. 129 ust. 1 i 2 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W tym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 kpa, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o wydaniu jej dowiedziała się z innych źródeł. Każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 kpa. Zważyć przy tym należy, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 kpa winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 kpa. W rozpatrywanej sprawie z jej akt administracyjnych wynika, iż decyzja PINB z dnia (...) września 2009 r. powinna zostać doręczona obu inwestorom – M. E. i J. E. Sposób doręczenia wszelkich pism kierowanych do strony określają przepisy art. 39-49 kpa, dostosowane do różnych sytuacji faktycznych. Analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wskazuje, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż doręczenie decyzji organu I instancji w dniu (...) kwietnia 2007 r. było prawidłowe w stosunku do obu skarżących. Zgodnie z przyjętą w kpa zasadą pisma doręcza się stronie, o ile nie działa ona przez pełnomocnika, przy czym, zgodnie z art. 42 § 1 kpa, pisma osobom fizycznym doręcza się w ich mieszkaniu lub w miejscu pracy. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 43 kpa, który stwierdza, iż w przypadku nieobecności adresata w miejscu zamieszkania pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Oznacza to, że prawidłowość "doręczenia zastępczego" uzależniona jest od zobowiązania się osoby odbierającej pismo w zastępstwie adresata do oddania tegoż pisma adresatowi, przy czym osobą tą musi być jedną z osób wymienionych w treści przepisu. W przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji doręczona została jedną przesyłką pocztową M. i J. E., a potwierdzenie doręczenia tej przesyłki stanowi zwrotka załączona do akt organu I instancji - na karcie akt nr 21). Na zwrotce tej odnotowano, iż przesyłkę odebrała skarżąca M. E. W świetle powyższego uznać należy, iż skarżącej M. E. zaskarżone postanowienie skutecznie doręczono w dniu (...) kwietnia 2009 r. i od tej daty dla M. E. rozpoczął swój bieg termin do wniesienia odwołania. Jak podkreślił Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 315/06, podjęcie się oddania pisma adresatowi musi mieć formułę wyraźnego oświadczenia, w którego treści powinna znaleźć się zgoda odbiorcy na przyjęcie pisma i zobowiązanie się do osobistego przekazania pisma adresatowi. Tym samym konieczne jest, aby na podpisywanym przez osobę jako domownika "potwierdzeniu" odbioru pisma znajdowała się informacja, że doręczenie następuje, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Jedynie takie pokwitowanie jest wystarczającym dowodem przyjęcia zobowiązania (podjęcia się) oddania pisma adresatowi. Tymczasem w realiach przedmiotowej sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji PINB z dnia (...) kwietnia 2009 r. nie zawiera powyższej adnotacji, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, iż pismo odebrała. Oznacza to, że doręczenie z dnia (...) kwietnia 2009 r. w stosunku do skarżącego J. E. nie spełnia przesłanek określonych przepisami kpa i jako wadliwe nie może zostać uznane za skuteczne. Zważyć jednakże należy, iż decyzja z dnia (...) kwietnia 2009 r. stała się ostateczną, bowiem skutecznie doręczono ją drugiemu z inwestorów (skarżącej M. E.) oraz uczestnikom postępowania, a zarówno skarżąca jak i uczestnicy postępowania w ustawowym terminie decyzji tej nie zaskarżyli. Tym samym w stosunku do skarżącej M. E. zasadnym było stwierdzenie uchybienia do wniesienia odwołania, jak przyjęto w zaskarżonym postanowieniu. Wskazane wyżej nieprawidłowości w doręczeniu decyzji PINB skarżącemu J. E. nakazują natomiast uznać, iż w odniesieniu do tej strony postępowania administracyjnego termin z art. 129 kpa nie odnosi się, bowiem termin dotyczący wniesienia odwołania odnosi się tylko do osób, którym decyzja została doręczona i nie dotyczy osób, którym decyzji nie doręczono. Tym samym w stosunku do skarżącego J. E. nie został otwarty bieg terminu do wniesienia odwołania. Powyższych okoliczności organ odwoławczy nie rozważył, co uzasadnia postawienie zarzutu nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wskazać należy, iż akta administracyjne wskazują, że skarżący J. E. uzyskał informację o decyzji rozbiórkowej wskutek podjętych czynności egzekucyjnych. W odwołaniu skarżący nie nawiązali do faktu otrzymania decyzji i nie wyjaśnili dlaczego składają odwołanie dopiero w dniu (...) sierpnia 2009 r., w szczególności nie wyjaśnił tego skarżący J. E. W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było rozważenie możliwości uznania niedopuszczalności odwołania wniesionego przez J. E., jako wniesionego przez stronę, której organ I instancji nie doręczył decyzji z dnia (...) kwietnia 2009 r. Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy naruszył więc przepisy postępowania, w tym art. 134, art. 77§ 1 w zw. z art. 43 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie, jako wydane w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny i wadliwie uzasadnione, należało w całości uchylić. W ocenie Sądu organ odwoławczy powinien ponownie rozpoznać sprawę, przeprowadzając ocenę dopuszczalności odwołania skarżącego J. E. z uwzględnieniem wskazań wynikających z uzasadnienia wyroku. Jednocześnie wyjaśnić należy, iż przedmiot niniejszego postępowania, które wszczęte zostało skargą na postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, ogranicza zakres kontroli Sądu, która w tym postępowaniu nie obejmuje decyzji PINB z dnia (...) kwietnia 2009 r. Tym samym Sąd nie może odnieść się do zarzutów podniesionych przez skarżących w stosunku do powyższej decyzji. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 250 powołanej ustawy w zw. z §18 ust. 1 pkt 1c) oraz §19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.). O wykonalności zaskarżonego postanowienia orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ T.Świstak /-/ D.Rzyminiak–Owczarczak /-/ A.Łaskarzewska MK