II SA/Wa 584/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Eugeniusz Wasilewski Protokolant Łukasz Mazur po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., działając na podstawie art. 8 ust. 2, art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 67 ust. 3 i art. 71 ust. 1 lit. b (ii) rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz. Urz. (WE) L 149 z 5 lipca 1971 r. ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 1 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], odmawiającej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że A. M. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu [...] sierpnia 2009 r. W dniu [...] września 2009 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] (WUP) wpłynął jej wniosek o przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Tego samego dnia do WUP wpłynęła prośba A. M. o uzyskanie na jej rzecz formularza E-301 potwierdzającego okresy jej ubezpieczenia lub zatrudnienia spełnione na terytorium [...]. W dniu [...] września 2009 r. WUP wystąpił do instytucji właściwej w [...] z wnioskiem o wydanie formularza E-301. W tym samym dniu Marszałek Województwa [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie do czasu wydania wnioskowanego formularza przez [...] instytucję właściwą. W dniu [...] listopada 2009 r. do WUP wpłynął formularz E-301 i w związku z powyższym Marszałek Województwa [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Marszałek Województwa [...] odmówił przyznania A. M. prawa do zasiłku dla bezrobotnych w uzasadnieniu wskazując, że A. M. nie spełniła ostatniego okresu ubezpieczenia lub zatrudnienia na terytorium Polski, a także nie może ona zostać uznana za pracownika posiadającego podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce. Od powyższej decyzji strona wniosła w przewidzianym terminie odwołanie, podnosząc, iż jest właścicielką lokalu mieszkalnego w Polsce, gdzie jest zameldowana na pobyt stały, tutaj również koncentrują się jej sprawy życiowe. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 67 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1408/71 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia lub zatrudnienia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE, pozostałych państw członkowskich Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG) lub Konfederacji Szwajcarskiej (Szwajcarii) pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. W rozpatrywanej sprawie A. M. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Tymczasem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatnie okresy ubezpieczenia spełniła ona na terytorium [...]. W związku z powyższym, zgodnie z art. 67 ust. 3 ww. rozporządzenia, okresy te nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Organ powołał się przy tym na orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-272/90 – van Noorden (ECR 1991/5/I-02543). Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 71 ust. 1 lit. b (ii) cytowanego rozporządzenia, który stanowi, iż pracownik najemny, który oddaje się do dyspozycji służb zatrudnienia na terytorium państwa, gdzie zamieszkuje lub który powraca na to terytorium, korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Jednak aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń z tytułu bezrobocia w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 71 ust. 1 lit. b (ii) rozporządzenia nr 1408/71) musi on nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie w trakcie wykonywania pracy w innym państwie członkowskim UE, EOG lub Szwajcarii. Organ podkreślił, że kwestią kluczową dla interpretacji powyższego przepisu jest rozumienie słowa "powraca". W tym zakresie odwołał się do orzeczenia ETS w sprawie C-76/76 – di Paolo (ECR 1977/1/00315), zgodnie z którym pojęcie państwa, w którym pracownik zamieszkuje, pojawiające się w art. 71 ust. 1 lit. b (ii) rozporządzenia nr 1408/71, musi zostać ograniczone do państwa, gdzie pracownik, chociaż pracujący w innym państwie, w dalszym ciągu stale przebywa i gdzie mieści się także stałe centrum jego interesów. Dodanie słów "lub który powraca na to terytorium" oznacza natomiast jedynie, iż pojęcie zamieszkania w danym państwie niekoniecznie wyklucza czasowy pobyt w innym państwie. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w powołanym orzeczeniu ETS zdefiniował kryteria, na których należy się oprzeć przy ustalaniu, czy dana osoba może być uznana za pracownika powracającego w rozumieniu art. 71 ust. 1 lit. b (ii) rozporządzenia, uznając za takie długość oraz ciągłość okresu zamieszkiwania przed wyjazdem zainteresowanej osoby, długość i cel jej nieobecności, charakter zatrudnienia podjętego w innym państwie oraz zamiar osoby zainteresowanej w takiej postaci, jaka wynika ze wszystkich okoliczności sprawy. Powołał się także na decyzję Komisji Administracyjnej Nr 160 z dnia 28 listopada 1995 r., dotyczącą zakresu stosowania art. 71 ust. 1 lit. b (ii) rozporządzenia nr 1408/71. Podkreślił, iż zgodnie z ww. decyzją, art. 71 ust. 1 lit. b (ii) może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, np.: sezonowych, pracowników transportu międzynarodowego i innych kategorii, które również utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia, ale pod warunkiem, że w trakcie wykonywania ostatniej pracy zamieszkiwali lub zachowali miejsce zamieszkania w państwie innym niż państwo miejsca zatrudnienia. Nie można natomiast zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania zakres stosowania art. 71 rozporządzenia nr 1408/71 rozszerzono na wszystkich pracowników migrujących, którzy mają w miarę stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. Minister Pracy i Polityki Społecznej podkreślił, że A. M. łącznie przebywała i pracowała w [...] w okresie od marca 2006 r. do sierpnia 2009 r., a więc przez prawie trzy i pół roku, a jej kontakt z Polską ograniczał się do sporadycznego przesyłania prezentów. Jak wskazała w oświadczeniu z dnia [...] września 2009 r., podczas jej pobytu w [...] w państwie tym przebywał również jej mąż, tj. najbliższy członek rodziny. Analiza wskazanych okoliczności prowadzi, w ocenie organu, do konstatacji, że centrum interesów życiowych A. M. podczas jej ostatniego zatrudnienia znajdowało się w [...]. Nie może ona zatem być traktowana jako osoba powracająca do swojego miejsca zamieszkania i stąd art. 71 ust. 1 lit. b (ii) rozporządzenia nr 1408/71 nie znajduje w sprawie zastosowania, gdyż A. M., przyjeżdżając do Polski, w istocie zmieniła miejsce zamieszkania. Natomiast posiadanie na terytorium Polski miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. Podobnie nie dowodzi zamieszkiwania w Polsce okoliczność bycia właścicielem lokalu mieszkalnego w B. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. M. wskazała ponownie, że jej sprawy życiowe koncentrują się w Polsce, gdzie obecnie przebywa i uczy się, a także jest właścicielką mieszkania, stąd też uważa, że ma prawo do zasiłku dla bezrobotnych w Polsce. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie z powodów w niej wyrażonych. Na wstępie należy przypomnieć, iż postępowanie w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej toczy się na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż organy orzekające w sprawie powinny przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 kpa), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nadto są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Warto także przypomnieć, że zasady ogólne opisane w art. 6-16 kpa stanowią obowiązujące dla całego postępowania administracyjnego normy, które podmiot stosujący Kodeks ma obowiązek przestrzegać. Zasad ogólnych kpa nie można zatem traktować jako pewnych generalnych postulatów, czy propozycji ustawodawcy. Zasady te stanowią bowiem "wytyczne dla stosowania przepisów KPA i dlatego należy współstosować je z przepisami dotyczącymi poszczególnych instytucji procesowych" (E. Ochendowski, Postępowanie administracyjne ogólne i egzekucyjne. Wybór orzecznictwa, Toruń 2003, s. 41). Wskazane wyżej przepisy są więc regułami, które należy stosować łącznie z przepisami części szczególnej zapisanymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Współstosowanie zasad ogólnych kpa z pozostałymi przepisami Kodeksu nie oznacza, iż nie mają one samodzielnego bytu procesowego. Nieprzestrzeganie zasad ogólnych postępowania przy wydawaniu decyzji administracyjnej jest poważnym naruszeniem prawa i może spowodować jej wzruszenie. W rozpatrywanej sprawie Marszałek Województwa [...] naruszył ww. zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, bowiem jak wynika z postanowienia z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o podjęciu zawieszonego z urzędu postępowania w sprawie przyznania skarżącej prawa do zasiłku, wskazał, że na to postanowienie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia. Takie stwierdzenie jest niezgodne z art. 101 § 3 kpa, gdyż przepis ten "przyznaje stronie prawo do wniesienia zażalenia również na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania" (P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2007, s. 230, podobnie M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 552, t. 4). Organ błędnie poinformował stronę, co do jej prawa. Strona w ten sposób nie wiedziała o swoich uprawnieniach, a więc nie mogła w pełni bronić swoich praw. Taka sytuacja jest niedopuszczalna w świetle przytoczonej już zasady informowania. Błąd organu pierwszej instancji nie został dostrzeżony i skorygowany w toku postępowania odwoławczego, a więc należało także uchylić decyzję wydaną przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.