II OSK 2109/10

Dnia 8 grudnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Wejherowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 czerwca 2010 roku sygn. akt II SA/Gd 631/09 w sprawie ze skargi I. P. na uchwałę Rady Miasta Wejherowa z dnia 30 czerwca 2009 roku nr Vk/XXXVI/410/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., II SA/Gd 631/09, po rozpoznaniu skargi I. P., stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Wejherowa z dnia 30 czerwca 2009 r., nr Vk/XXXVI/410/2009, w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Uchwałą powyższą określony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...], obr.15, przy ul. [...] w Wejherowie. Część tej działki o powierzchni 0,0150 ha przeznaczono pod teren zabudowy mieszkaniowej oraz zabudowy usługowej - zabudowy śródmiejskiej, ustalając jednocześnie, że partery budynków przeznacza się pod usługi. Zalecono realizację zabudowy działki nr [...] w sposób zharmonizowany z zabudową i zagospodarowaniem działki nr [...], położonej poza północną granicą planu. Pozostałą część działki nr [...] o powierzchni 0,0120 ha przeznaczono pod publiczny plac miejski, skwer z akcentem przestrzennym w formie obiektu małej architektury – fontanny lub pomnika lub w formie pojedynczego drzewa. Dla tej części ustalono zakaz zabudowy za wyjątkiem niekubaturowych obiektów małej architektury, publicznych toalet pod poziomem posadzki urządzonego placu miejskiego lub skweru. b) I. P. w skardze na powyższą uchwałę zarzuciła, że ustalenia planu zmierzają do odebrania jej własności nieruchomości zabudowanej budynkiem usługowym. Znajdujący się na jej działce nr [...] obiekt został przeznaczony do rozbiórki, a w jego miejsce na powierzchni 120 m2 przewidziano plac publiczny z urządzeniami małej architektury. Plan przewidujący wykonanie placu został uchwalony dla potrzeb sąsiedniej działki, na której znajduje się budynek posadowiony na granicy z działką skarżącej. 2. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r., II SA/Gd 631/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Wejherowa z dnia 30 czerwca 2009 r., nr Vk/XXXVI/410/2009. Rada Miasta Wejherowa w zaskarżonej uchwale nadużyła władztwo planistyczne przeznaczając część działki skarżącej nr [...] o powierzchni 0,012 ha pod publiczny plac miejski, skwer z akcentem przestrzennym w formie obiektu małej architektury – fontanny lub pomnika lub w formie pojedynczego drzewa z ustaleniem zakazu zabudowy za wyjątkiem niekubaturowych obiektów małej architektury, publicznych toalet pod poziomem posadzki, urządzonego placu miejskiego lub skweru. Urządzenie publicznego placu miejskiego nie stanowi celu publicznego w rozumieniu art.6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej powoływana jako "u.gosp.nieruch."). Stanowi to nadużycia władztwa planistycznego, co powoduje że nie można uznać za prawidłowe ustalenia dotyczące pozostałej części tej samej działki o powierzchni 0.0150 ha. W konsekwencji nieważnością dotknięta jest cała zaskarżona uchwała. Zaskarżona uchwała w punkcie 16 karty terenu nr 1 wprowadza sprzeczne z prawem ograniczenie prawa własności skarżącej również w odniesieniu do części nieruchomości o powierzchni 0.0150 ha. Zawarte w tym punkcie ustalenie stanowiące zalecenie realizacji zabudowy wspólnie z zabudową i zagospodarowaniem działki nr [...], położonej poza północną granicą planu jest wadliwe. Niedopuszczalne jest zawarcie takiego rodzaju ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art.4 ust.1 i art.15 ust.2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. nr 80 poz.717 ze zm., powoływana dalej jako "u.plan.zagos.prz."). Ponadto ustalenia projektu tekstu planu miejscowego powinny zawierać określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (§ 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. nr 164, poz.1587). W związku z tym nie przewiduje się zamieszczania w planie miejscowym informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. Rada Miasta Wejherowa podjęła zaskarżoną uchwałę z przekroczeniem przysługującego jej władztwa planistycznego, naruszając art.6 u.gosp.nieruch. oraz zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art.28 ust.1 u.plan.zagos.prz.) 3. Gmina Miasta Wejherowa w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania, lub uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono niezastosowanie art.15 ust.2 pkt 4 u.plan.zagos.prz. oraz błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art.28 u.plan.zagos.prz. Określenie użyte w planie: "2.KPX - publiczny plac miejski, skwer" jest zgodne z rozporządzeniem w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Użyte w planie pojęcie "publiczny plac miejski" nie opisuje celu publicznego, a jedynie przeznaczenie pod publiczną (ogólnodostępną) komunikację. Gmina ma prawo wskazać w planie tereny przeznaczone na szeroko rozumianą komunikację (nie tylko drogi publiczne) w celu zaspokojenia interesów całej lokalnej społeczności. Wyłączając spod zabudowy część gruntów składających się na działkę (o powierzchni mniejszej niż część przeznaczona pod zabudowę) Gmina miała na uwadze nakaz uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury (art.15 ust.2 pkt 4 u.plan.zagos.prz.). Zalecenie dotyczące realizacji zabudowy wspólnie z zabudową i zagospodarowaniem sąsiedniej działki nr [...], wbrew twierdzeniom WSA nie ograniczenia w żaden sposób własności. Zapis ma charakter jedynie informacyjny i pokazuje możliwość skoordynowania nowej zabudowy poprzez powiązanie z zabudową sąsiedniej nieruchomości. Zalecenie jest o tyle istotne, że dopuszcza się w planie zabudowę do granicy działki. Nowa zabudowa na gruncie nie powstaje w oderwaniu od zabudowy sąsiedniej, ponieważ dbałość o ład przestrzenny jest tu celem nadrzędnym. Ograniczenie wynika z konieczności dostosowania zabudowy do zabudowy sąsiedniej. Sąd I. instancji nie wskazał z jaką normą prawną sprzeczne jest to zalecenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja Sądu I. instancji nieprawidłowo zawęża zakres przedmiotowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakres dopuszczalnych rozstrzygnięć, jakie mogą się w planie zgodnym z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie nie ma sporu na temat ustawowego określenia "inwestycji celu publicznego", gdyż to stosunkowo precyzyjnie definiuje art.2 pkt 5 u.plan.zagos.prz. w związku z art.6 u.gosp.nieruch., ale zdecydowanie nie można sprowadzać planu do katalogu inwestycji celu publicznego. Po pierwsze, zakres terytorialny planu nie jest w ogóle zdeterminowany strukturą własnościową działek objętych planem, skoro możliwe jest w szczególności uchwalenie planu dla terenu całej gminy (art.14 ust.1 u.plan.zagos.prz.). "Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości." (art.6 ust.1 u.plan.zagos.prz.). Jedynie najdalej idąca ingerencja planisty zmusza gminę do przejęcia własności nieruchomości: "Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust.2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części." (art.36 ust.1 u.plan.zagos.prz.). Po drugie, określanie terenów przeznaczonych pod inwestycje celu publicznego, jest tylko jednym z wielu możliwych rozstrzygnięć miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: "W celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (art.14 ust.1 u.plan.zagos.prz.). Zasady, jakie ma przestrzegać planista gminny (art.15 u.plan.zagos.prz.) jednoznacznie wskazują że plan sporządzać można niezależnie od tego, czy na terenie objętym planem będą przewidziane jakiekolwiek inwestycje celu publicznego; brak takich inwestycji, ustalenie w planie wyłącznie innych form zagospodarowania terenu samo przez się nie przesądza o sprzeczności takiego planu z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego nieprawidłowo interpretował ustawę Sąd I. instancji, skoro wniosek o przekroczeniu granic władztwa planistycznego wyprowadził wyłącznie z jednego ustalenia, że zaskarżony plan nie przewiduje żadnej inwestycji celu publicznego. W konsekwencji należało uwzględnić powyższy zarzut skargi kasacyjnej. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku dokona oceny przeznaczenia w zaskarżonym planie na publiczną (ogólnodostępną) komunikację części nieruchomości Skarżącej I. P., pod względem zgodności z wszystkimi, mającymi zastosowanie w sprawie, dyrektywami kształtowania treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ze szczególnym uwzględnieniem artykułów 14...16 i 20 u.plan.zagos.prz. B. Nie może być uwzględniony drugi zarzut skargi kasacyjnej mówiący o naruszeniu przez Sąd I. instancji art.15 ust.2 pkt 4 u.plan.zagos.prz. poprzez pominięcie jego zastosowania przez Sąd. Artykuł 15 ust.2 pkt 4 u.plan.zagos.prz. stanowi: "W planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej". Tymczasem uzasadnienie zarzutu mówi o uwzględnieniu w planie wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, a te kryteria zostały wymienione w art.15 ust.2 pkt 2 u.plan.zagos.prz. Nie został spełniony wymóg, jaki dla skargi kasacyjnej ustalił art.176 P.p.s.a. dotyczący należytego uzasadnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej. Wnosząca skargę kasacyjną Gmina nie wskazała tych błędów i uchybień uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które są konsekwencją zarzuconego Sądowi pominięcia art.15 ust.2 pkt 4 (czy też art.15 ust.2 pkt 2) u.plan.zagos.prz. W skardze kasacyjnej (s.3) jest mowa o tym, że w uzasadnieniu planu bardzo dokładnie i obszernie wyjaśniono przesłanki uzasadniające konieczność "cofnięcia" planowanej linii zabudowy, co spowodowało powstanie przylegającej do drogi publicznej przestrzeni przeznaczonej na publiczną, ogólnodostępna komunikację. Natomiast Sąd I.instancji podkreślił, że "planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikty interesów." (s.13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) "ograniczenie prawa własności, bezpośrednio wprawdzie wynikające z planu miejscowego, a więc aktu nie będącego ustawą, znajduje oparcie w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. [...] przez ‘ład przestrzenny’ należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne." (s.14). Nie można więc Sądowi I.instancji zarzucać, że nie dostrzegł podstawowych funkcji planu. Jeżeli skarżący dostrzegł jednak braki planu w zakresie funkcji jakie powinien on wypełniać, to powinien był o tym napisać w skardze kasacyjnej. C. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. (art.183 § 1 zd.1 P.p.s.a.). Dlatego niniejszy wyrok nie stanowi wyczerpującej oceny zaskarżonego wyroku, wydanego przez Sąd I. instancji. NSA z konieczności ograniczył się do oceny zasadności zarzutów przedstawionych i należycie uzasadnionych w skardze kasacyjnej. D. Mając na uwadze błędną interpretację przez Sąd I. instancji art.14 ust.1 w związku z art.28 u.plan.zagos.prz., wskazaną w części A niniejszego uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art.185 § 1 P.p.s.a. — uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi I. instancji celem ponownego rozpoznania. Niniejszy wyrok nie rozstrzyga sprawy zgodności planu z prawem, a jedynie zobowiązuje Sąd I. instancji do dokonania oceny tego planu pod względem wszystkich dyrektyw sporządzania planu, określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisach wykonawczych, które mają zastosowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił, na zasadzie art.207 § 2 P.p.s.a. od zasądzenia od I. P. kosztów zastępstwa procesowego z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, skutkujący wielokrotnym orzekaniem przez sądy administracyjne w sprawie Skarżącej.