II GSK 95/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 796/10 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 23 czerwca 2010 r. akt VI SA/Wa 796/10, oddalił skargę R. S. (dalej: skarżący) na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia 2010 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] sierpnia 2009 r. w W., na Placu Grzybowskim do kontroli zatrzymany został pojazd marki Toyota, którym wykonywano okazjonalny transport drogowy osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Pojazdem kierował M. M. W trakcie kontroli kierowca okazał m. in. wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wydanej na rzecz skarżącego – R. S., dowód rejestracyjny pojazdu, prawo jazdy, ubezpieczenie OC pojazdu oraz zaświadczenie o spełnieniu wymogów ustawy odnośnie badań lekarskich i psychologicznych. Przesłuchano jako świadka kierowcę kontrolowanego pojazdu, który zeznał, iż wykonywał krajowy transport drogowy osób w imieniu przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. R. S., natomiast osobom przewożonym wystawiał paragon fiskalny z kasy fiskalnej zarejestrowanej na ww. przedsiębiorcę. Na dachu samochodu zamontowany był baner reklamowy z dwustronnym napisem "[...]". W aktach znajdowała się notatka służbowa z rozmowy telefonicznej, przeprowadzonej przez inspektora Inspekcji Drogowej ze wskazanym numerem telefonu, z której wynikało, iż telefon ten nie był telefonem skarżącego. Ponadto w toku przeprowadzonych czynności kontrolnych wykonano dokumentację fotograficzną. Kierowca nie wniósł żadnych uwag do protokołu kontroli ani do wykonanych zdjęć. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej organ I instancji) nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Odnosząc się do argumentów skarżącego, iż baner reklamowy nie był podłączony do instalacji elektrycznej i nie mógł być uznany za urządzenie techniczne, organ dokonał wykładni celowościowej przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz powołując się na orzecznictwo WSA stwierdził, iż na dachu pojazdu zamontowano urządzenie techniczne. Rozpoznając odwołanie skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję w dniu [...] stycznia 2010 r. utrzymującą decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy potrzymał argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ przyznał, iż przepisy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego i dlatego posłużył się wykładnią językową, a także celowościowo - funkcjonalną tego terminu wskazując, iż czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne w myśl art. 18 ust. 5 lit. c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. Z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym) jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd można zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. W celu skutecznej ochrony przewoźników taksówkowych, a także pasażerów korzystających z ich usług, ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie legislacyjne, które nie pozwala podmiotom wykonującym przewozy okazjonalne potencjalnych klientów wprowadzać w błąd, co do rodzaju przewozu. Organ stwierdził, iż jedną z najbardziej charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów, dla przeciętnego pasażera, jest umieszczenie na dachu pojazdu dodatkowego urządzenia. Analiza sporządzonej w czasie kontroli dokumentacji fotograficznej jednoznacznie w ocenie organów wskazywała, że umieszczone na dachu zatrzymanego pojazdu urządzenie służyło prowadzonej działalności gospodarczej. Organ odwoławczy zauważył, że urządzenie zainstalowane na dachu było bardzo podobne do tego, które stosowane jest przez przewoźników wykonujących przewozy taksówką. Stwierdził ponadto, że na urządzeniu umieszczono dane przedsiębiorcy w postaci jego nazwy i numeru telefonu, co świadczyło, iż jego jednoznaczną rolą była reklama usług przewozowych i wyróżnienie pojazdu świadczącego usługę przewozową. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję organu odwoławczego. Sąd I instancji uznał, iż skarga podlegała oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjną nie naruszały prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Argumentując swoje stanowisko Sąd wskazał, iż według ustaleń organów dokonanych w niniejszym postępowaniu skarżący posiadał licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Licencja ta niewątpliwie nie spełniała warunków określonych w ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była, bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej". W ocenie Sądu I instancji konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. A zatem jak to ustaliła przeprowadzona kontrola, na dachu pojazdu skarżącego zamontowane zostało urządzenie techniczne, którym był baner reklamowy, na którym umieszczono napis wraz z telefonem. Nie ma przy tym znaczenia, czy jest to nazwa i telefon przewoźnika, wystarczy, iż jest to nazwa i telefon, pod którym można zamawiać usługę przewozu osób. Te ustalenia znalazły potwierdzenie w treści protokołu z kontroli, zeznaniach kierowcy oraz dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez przeprowadzającego kontrolę inspektora transportu drogowego. WSA zgodził się ze skarżącym, iż ustawodawca posługuje się niedookreślonymi pojęciami "lampa" i "urządzenie techniczne", które nie są zdefiniowane w ustawie o transporcie drogowym. Należało jednak stwierdzić, że dokonując wykładni pojęć zawartych w art. 18 ustawy o transporcie drogowym nie można było pominąć celów, jakie przyświecały wprowadzeniu zakazów określonych w tym przepisie. Ustawodawca chciał bowiem wykluczyć możliwość wykonywania przewozów okazjonalnych na podstawie licencji wydanej pojazdowi, który swymi cechami ewidentnie przypomina, czy też sugeruje pojazd służący do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. Dalej Sąd I instancji dokonał wykładni użytych w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym pojęć "lampa" oraz "inne urządzenie techniczne", wskazując że analiza przytoczonych uregulowań prawnych prowadzi do wniosku, iż dla wywołania wrażenia podobieństwa pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny do taksówki w zakresie opisanym normą zawartą w art. 18 ust. 5 lit. c ww. ustawy wystarczy umieszczenie lampy na dachu pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny, niezależnie od tego czy lampa ta jest faktycznie podłączona do instalacji elektrycznej. Reasumując WSA wyjaśnił iż, skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu [...] sierpnia 2009 r. przez skarżącego z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organy administracji drogowej prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z l.p. 2.9. pkt 3 załącznika do tej ustawy, nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 zł. Zdaniem Sądu I instancji organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły. Skargę kasacyjną w imieniu R. S. wniósł pełnomocnik zaskarżając wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kasator zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym polegającą na przyjęciu, że skarżący dopuścił się naruszenia ustawy, które to naruszenie miało polegać na umieszczeniu na dachu kontrolowanego w dniu [...] sierpnia 2009 r. pojazdu "lamp lub innych urządzeń technicznych". Ponadto zarzucił naruszenie: - art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 Nr 78, poz. 483); - art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.) art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz szeroko rozumianych przepisów rozporządzenia nr 1/2003/WE Rady Europy z dnia 16 grudnia 2002 r. w sprawie wprowadzenia w życie reguł konkurencji ustanowionych w art. 81 i 82 Traktatu (Tekst mający znaczenie dla EOG) (Dz. Urz. UE Nr L 1 z dnia 4 stycznia 2003 r., s. 1) Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym kasator podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: art. 18 ust.5 lit. c ustawy o transporcie drogowym przez jego błędną wykładnię; również naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP, art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, art.6 k.p.a. oraz szeroko rozumianych przepisów rozporządzenia nr 1/2003/WE dotyczących ochrony konkurencji. Na wstępie wyjaśnić należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, uzasadniając zaś zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż Sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, a mianowicie, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiadał stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1554/09, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt II GSK 1519/10). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą podważania ustaleń faktycznych, a ocena jego zasadności może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Odnosząc się, z uwzględnieniem regulacji prawnych zawartych w przepisie art. 174 p.p.s.a. do skargi kasacyjnej wniesionej przez R. S., stwierdzić przede wszystkim należy, że skarżący nie zarzucił naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania co do prawidłowości ustaleń Sądu w zakresie stanu faktycznego leżącego u podstaw rozstrzygnięcia. Ustalenia te należy uznać za wiążące w sprawie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku ich treść jest zaś taka, że Sąd I instancji przyjął za ustalone bez naruszenia prawa, że w dniu [...] sierpnia 2009 r. wykonywano w imieniu skarżącego okazjonalny transport drogowy pojazdem marki Toyota, przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, bowiem podczas kontroli stwierdzono, iż na dachu tego pojazdu zamontowany jest baner reklamowy z dwustronnym napisem " [...]". W tym stanie faktycznym, w związku z przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że nie narusza art. 18 ust.5 lit. c ustawy o transporcie drogowym stanowisko organów, iż skarżący umieszczając baner reklamowy na dachu pojazdu, którym wykonywany był przewóz okazjonalny, naruszył zakaz, o którym mowa w tym przepisie, autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut naruszenia art. 18 ust.5 lit. c przez błędną wykładnię tego przepisu. Według wnoszącego skargę kasacyjną na kontrolowanym pojeździe nie była umieszczona lampa czy inne urządzenie techniczne, zatem nie miało miejsca przypisane skarżącemu naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Na dachu pojazdu znajdował się przedmiot plastikowy, nie świecący jak lampa i nie zdolny do wykonywania jakichkolwiek funkcji technicznych, nie był więc lampą ani urządzeniem technicznym. Ponadto przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych skarżący nie upodobnił pojazdu do taksówki, nie wyposażył pojazdu oraz nie oznakował go jak taksówki w rozumieniu Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U z 2003, Nr 32, poz. 262) Według Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia ta nie zasługuje na aprobatę. Utrwalona już jest linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego, że umieszczenie na dachu pojazdu baneru reklamowego spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym (np. por. wyrok z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. akt II GSK 600/09, wyrok z dnia 24 luty 2010r. sygn. akt II GSK 390/09, wyrok z dnia 3 września 2010r. sygn. akt II GSK 738/09). Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Ustawa o transporcie drogowym nie definiuje pojęcia "lamp lub Innych urządzeń technicznych". Według Sądu I instancji przy wykładni przepisu art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym znaczenie ma cel wprowadzenia omawianego zakazu, którym jest zakazanie próby identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd, dodając, że ustawa o transporcie drogowym wprowadziła odmienne zasady wykonywania przewozów okazjonalnych pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą (pojazdem niebędącym taksówką) i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką, co także podkreślił Sąd pierwszej instancji i czemu nie przeczy autor skargi kasacyjnej. Konsekwencją odmienności charakteru powyższych przewozów osób jest wprowadzony art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym zakaz umieszczania na pojeździe oświetlenia i oznakowania charakterystycznego dla taksówki, w przypadku gdy pojazdem do 9 osób łącznie z kierowcą wykonywany jest przewóz okazjonalny w transporcie drogowy. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej ratio legis wprowadzonego zakazu (tak jak i pozostałych zakazów określonych odpowiednio w art. 18 ust. 5 a, b i c ustawy o transporcie drogowym) było wyeliminowanie przypadków wykonywania transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki i omijania restrykcyjnych przepisów dotyczących uzyskiwania licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (por. np. uzasadnienie postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 grudnia 2010r. Ts 24/10, uzasadnienie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lipca 2010r. sygn. akt Ts 224/09, wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2010r. sygn. akt II GSK 600/2009 ). Wprowadzenie ścisłego rozróżnienia transportu drogowego taksówką od transportu drogowego okazjonalnego (w omawianym znaczeniu) polega na wyraźnym rozróżnieniu oznaczenia pojazdów, którymi mogą być wykonywane te dwa rodzaje przewozów i kwestię tą jak słusznie zauważył skarżący drobiazgowo reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia. Jednak jak słusznie zauważył Sąd I instancji analiza uregulowań tego rozporządzenia to jest § 24 ust.1 pkt. 8, ust. 2 do ust. 4 rozdziału 7 - prowadzi do wniosku, że dla wywołania wrażenia podobieństwa pojazdu wykonującego przewóz okazjonalny do taksówki w zakresie opisanym w art. 18 ust. 5 lit. c omawianej ustawy wystarczy umieszczenie lampy czy innego urządzenia technicznego na dachu pojazdu nie zależnie czy jest podłączone do instalacji elektrycznej. Przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym ma więc na celu przeciwdziałanie wprowadzaniu w błąd potencjalnych klientów, którzy mogą uważać, że odbywają podróż taksówką, a w istocie odbywają podróż pojazdem, który nie posiada standardów wymaganych dla taksówki zaś kierujący pojazdem nie ma kwalifikacji wymaganych przy transporcie drogowym taksówką. Interpretując pojęcia "lampy lub innych urządzeń technicznych "umieszczonych na dachu pojazdu, o których mowa w art. 18 ust. 5 c ustawy o transporcie drogowym, wskazówek dla wykładni użytych zwrotów należy poszukiwać, jak trafnie stwierdził Sąd I instancji, w wykładni celowościowej wprowadzenia zakazów zdefiniowanych w art. 18 ust. 5 tej ustawy. Jak już wskazano zakaz ten wprowadzono w celu zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką przed konkurencją ze strony przedsiębiorców nie mających stosownej licencji oraz ochrony pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do wykonywanego przejazdu. Stosując ten rodzaj wykładni uznać należy, że nie ma znaczenia prawnego, ustalenie czy lampa umieszczona na dachu pojazdu była podłączona do instalacji elektrycznej, czy też nie, jak i dokładne rozróżnienie przedmiotów określanych przez ustawodawcę, jako lampa lub inne urządzenie techniczne. Istota problemu sprowadza się, bowiem do ustalenia, czy zainstalowane na dachu pojazdu urządzenie wyraźnie sugeruje, że oznaczony nim pojazd wykonuje przewóz w oparciu o licencje na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni w art. 18 ust.5 lit.c ustawy o transporcie drogowym odnoszący się właściwe do kwestii ustaleń faktycznych obejmujących wyposażenie kontrolowanego pojazdu w urządzenia, o których mowa w tym przepisie. Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej mających uzasadnić błędną wykładnię omawianego przepisu, zauważyć należy, że bez względu na wskazane w druku sejmowym nr 3930 motywy nowelizacji przepisów ustawy o transporcie drogowym wprowadzających przepis art. 18 ust.5 do tej ustawy, tak organy administracji jak i Sąd I instancji nie naruszyły prawa uzupełniając wykładnie legalną art. 18 ust.5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, wykładnią celowościową, gdy ustawodawca nie zdefiniował pojęć zawartych w tym przepisie. A jak sam przyznał skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej celem ograniczeń wynikających z art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym było odróżnienie przewozów taksówkowych od przewozów okazjonalnych. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołuje też proponowaną w 2008r. nowelizację ustawy o transporcie drogowym uchylającą omawiany przepis. Należy zauważyć, iż proponowany wówczas projekt nowelizacji ustawy o transporcie drogowym (druk sejmowy nr 1168), motywowany był konfliktem między przewoźnikami, a nie jak sugeruje skarżący niezgodnością przepisu art. 18 ust.5 ustawy o transporcie drogowym z konstytucyjną zasadą swobody i wolności gospodarczej. Podnieść w tym miejscu należy , że ograniczenia przewidziane w art. 18 ust.5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, wbrew stanowisku skarżącego, nie naruszają zasady wolności (swobody) prowadzenia działalności gospodarczej w świetle art. 2, 32 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W myśl przepisu art. 6 ust.1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, czemu nie sprzeciwia się art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Ustawa o transporcie drogowym daje przedsiębiorcom prawo wyboru możliwości wykonywania na równych prawach transportu drogowego taksówką na podstawie licencji , o której mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy, czy też przewozów osób na podstawie licencji z art. 5, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w przepisie art. 18 ust. 5 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawienie przedsiębiorców na równych prawach przed wyborem formy prawnej , na której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, nie godzi w zasadę wolności gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przepis art. 18 ust 5 ustawy o transporcie drogowym zapewnia równe szanse prowadzenia działalności przez obie grupy przedsiębiorców wykonujących działalność w zakresie przewozu osób. Zatem nie można przyjąć aby przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym naruszał określoną w art. 32 ust.1 Konstytucji RP zasadę równości. Nie można też przyjąć aby naruszał określoną w art. 32 ust.2 Konstytucji RP zasadę nie dyskryminowania w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Bowiem bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką, mogliby być eliminowani z rynku przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Autor skargi kasacyjnej podniósł też zarzut naruszenia przez organy art. 6 k.p.a. który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Działanie na podstawie przepisów prawa wymaga dokonania ich wykładni, albowiem organy administracji prowadząc postępowanie w danej sprawie powinny każdorazowo ustalić katalog norm istotnych w sprawie, ich znaczenie, a także następstwo prawne. Skoro wykładnia legalna przepisu art. 18 ust.5 lit. c ustawy o transporcie drogowym wsparta wykładnią celowością dokonana przez organy administracji, a zaakceptowaną przez Sąd I instancji odpowiada prawu, to tym samym nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia zasady legalizmu i praworządności zawartej w przepisie art. 6 k.p.a. Nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, który został w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z zasadami prawidłowej legislacji wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem w tym miejscu przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wypowiadającego się w tej kwestii w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 lipca 2010 r. sygn. akt Ts 224/09 o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w sprawie zgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z art. 2 i art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny stwierdził w tym orzeczeniu, odnosząc się do zarzutu niezgodności ww. przepisu ustawy o transporcie drogowym z art. 2 Konstytucji, że " z istniejącego orzecznictwa sądów administracyjnych nie podobna wyprowadzić wniosku, że sądy orzekające na podstawie kwestionowanej normy mają problemy w procesie jej stosowania." Z podanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.