IV SA/Po 158/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz-Frymus (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W.M. i D.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o d d a l a s k a r g ę Wnioskiem z dnia 14 października 2009 r. W. i D.M., zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...]. Decyzja ta określa warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku związanego z działalnością handlową na terenie oznaczonym jako działka [...] położonej w K przy ul. B [...]. Wnioskodawcy podnieśli, iż dokładne określenie lokalizacji inwestycji w decyzji o warunkach zabudowy wykracza poza zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy i narusza kompetencje organów budowlanych, a tym samym narusza wynikającą z art. 6 kpa zasadę praworządności. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K z dnia [...] sierpnia 2006 r., wskazując, iż ww. decyzja nie jest obarczona żadną z przesłanek nieważności przewidzianą w art. 156 § 1-7 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone w trybie nadzwyczajnym, a takim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ma ograniczony zakres , gdyż w jego toku nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Przedmiotem postępowania jest ocena decyzji ostatecznej tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek, które wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Kolegium podniosło, iż organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję nie wykroczył poza kompetencje wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalone w decyzji parametry dotyczące planowanej rozbudowy znajdują oparcie w przepisach § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego ( Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588). Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2009 r. W. i D.M. zwrócili się do SKO w Kaliszu o ponowne rozpatrzenie sprawy. W powyższym środku zaskarżenia pełnomocnik zainteresowanych podniósł, iż decyzja tut. Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r. jest wadliwa, a w omawianej sprawie zachodzą przesłanki nieważności przewidziane w art. 156 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją. Motywując swoje rozstrzygnięcie Organ wskazał, iż w toku postępowania przed organem I instancji, strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji, złożyła oświadczenie, że nie wnosi zastrzeżeń i wniosków do lokalizacji do budowy pomieszczeń do budynku handlowo- usługowego na działce nr [...] w granicy nieruchomości. Ustalone w decyzji warunki zabudowy są zgodne ze złożonym wnioskiem, co do powierzchni zabudowy, liczby kondygnacji, wysokości oraz rodzaju dachu. Szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z przepisami prawa budowlanego, nastąpi natomiast dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego złożyli W. i D.M., wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów: art. 7 Konstytucji, art. 107 i 138 kpa przez ich niezastosowanie, oraz art. 64 ust 1 w zw. z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Skarżących decyzja Burmistrza K z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie odpowiada także normom i kryteriom wyznaczonym przez Rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia 20 stycznia 2010 r. nie narusza prawa. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na zakres kontroli sądowej przeprowadzanej w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Treść art. 135 powołanej ustawy stanowi natomiast, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Według obu przytoczonych przepisów zakres orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny zakreślają granice sprawy. W niniejszym postępowaniu sąd dokonywał kontroli decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K z dnia [...] sierpnia 2006 r. ustalającej warunki zabudowy. W ramach rozważanego postępowania organ administracyjny bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i w zależności od dokonanych w tym zakresie ustaleń stwierdza jej nieważność, bądź też odmawia stwierdzenia nieważności (art. 158 § 1 k.p.a.). Organ nie prowadzi natomiast ponownego postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, co do jej istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym. W orzecznictwie sądowym, które zresztą Sąd w pełni podziela podkreśla się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, iż sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadku stwierdzenia wyjątkowo ciężkiego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy, zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2616/07 –Lex nr 477598). Orzekając w tak zakreślonych granicach sprawy sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Burmistrza K z dnia [...].08. 2006r. znak: [...] nie była dotkniętą wadą kwalifikowaną powodującą jej nieważność w świetle art.156 §1 k.p.a. W szczególności nie można uznać, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi zawsze wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej, dlatego też wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie i orzecznictwie wyróżnia się dwa ujęcia rażącego naruszenia prawa (zob. J.Jendrośka, B.Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, z. 1, s. 66-71): jedno uznające, że występuje ono w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu(ujęcie normatywistyczne) oraz drugie, zgodnie z którym naruszenie prawa będzie rażące, gdy skutków społeczno-gospodarczych aktu nie można zaakceptować z punktu widzenia zasad praworządności (ujęcie oparte na wykładni funkcjonalnej). Z uwagi na konieczność pełnego badania zaskarżonego aktu Sąd I instancji rozważył - z obu przedstawionych punktów widzenia - czy kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje "rażąco" naruszały prawo. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy, organ bada ogólne uprawnienia inwestora do lokalizacji inwestycji. Sąd wskazuje, iż w przypadku decyzji o warunkach zabudowy rażące naruszenie prawa w ujęciu normatywistycznym zachodzić będzie przy oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem, a wymaganiami zabudowy określonymi prawem i to sprzeczności wywołującej niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności skutki społeczno- gospodarcze. Nastąpiłoby to, zatem, gdyby ustalono warunki zabudowy dla obiektu, którego lokalizacja na danym terenie jest wyłączona. Zdaniem Sądu, rażące naruszenie prawa nie może być natomiast utożsamiane z uchybieniami polegającymi na błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniu. Na tego rodzaju naruszenia strona może zwracać uwagę w toku postępowania administracyjnego, wykorzystując przysługujące jej środki zaskarżenia. Co do zasady przyjmuje się, że przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. powinny wynikać z samej decyzji, nie wiąże się ich z postępowaniem zmierzającym do jej wydania. Tymczasem zarzuty kierowane przez skarżących pod adresatem decyzji objętych postępowaniem dotyczyły przede wszystkim naruszenia procedury administracyjnej (art. 6, 7, 8, 9, 107 § 3 i 4, art. 138 k.p.a.) i jako takie nie świadczyły o sprzeczności z prawem samej decyzji. Ustalenie warunków zabudowy dla terenu, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winno być dokonane przede wszystkim w zgodzie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą o p.z.p, w tym zwłaszcza z jej art. 61 ust 1, oraz w oparciu o wymogi rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...) - Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które jednoznacznie i w sposób niebudzący wątpliwości przesądzałoby o konieczności eliminacji kwestionowanej przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy z obrotu prawnego. Koronnym argumentem – w ocenie strony skarżącej – przemawiającym za stwierdzeniem nieważności decyzji lokalizacyjnej jest nienależyte usytuowanie inwestycji, w ocenie Skarżących dokładne umiejscowienie inwestycji wykraczało poza kompetencje Burmistrza K , który wszedł bezprawnie w kompetencje projektanta. Decyzja ponadto zdaniem skarżących nie określa (a powinna) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (ogrzewanie, zjazdy) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Decyzji zarzucono także niezastosowanie art. 107 § 3 oraz błędne zastosowanie art. 107 § 4. Skarżący bliżej nie umotywowali swoich zarzutów, a Sąd działając z urzędu nie dopatrzył się uchybień procesowych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana decyzja posiada wszystkie wymienione w art. 107 kpa składniki to jest oznaczenie organu, adresata decyzji, rozstrzygniecie, podpis osoby reprezentującej organ. Brak któregokolwiek z tych elementów mógłby stanowić podstawę przyjęcia, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 20.07.1981 r., SA 1163/81 OSPiKA 1982, Nr 9-10poz. 169). Stosownie do art. 107 § 4 organ administracji publicznej może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej w pierwszej instancji, gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony, a w razie wielości stron postępowania, gdy uwzględnia w całości żądania wszystkich stron. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Organ mógł odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdyż w całości uwzględniała ona wniosek inwestora "H " Sp. j. Strony ( w tym także Państwo M ) zostali zawiadomieni o możliwości zapoznania się ze sprawą oraz możliwością składania wniosków i uwag dotyczących przedmiotowej inwestycji (k. 94 akt adm.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również oświadczenie stron- W i D.M., iż nie wnoszą zastrzeżeń i wniosków do lokalizacji budynku- dobudowy pomieszczeń do budynku handlowo-usługowego w granicy z ich nieruchomością (k. 100). Nie można też zgodzić się z argumentem skarżących, iż kwestionowana decyzja lokalizacyjna nie posiada konstytutywnych cech decyzji o warunkach zabudowy, co także uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Rozstrzygnięcie to zawiera, bowiem elementy przewidziane w art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładniej, ustalono: warunki wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, wymagania dotyczące osób trzecich i ochrony zdrowia ludzkiego. Sąd wskazuje ponadto, że usytuowanie obiektów budowlanych należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygane na etapie pozwolenia budowlanego Podkreślenia także wymaga, iż brak wyznaczenia przez organ na mapie stanowiącej załącznik graficzny do tej decyzji linii rozgraniczających teren inwestycji, a także niespójność pomiędzy treścią decyzji, a załącznikiem graficznym, co do skali mapy to naruszenia prawa, które mogłyby ewentualnie prowadzić do uchylenia tej decyzji w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Nie są to jednak naruszenia prawa na tyle istotne, aby stanowiły podstawę do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto naruszenia te nie uniemożliwiają organowi architektoniczno-budowlanemu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przyczyn wyżej podanych brak było podstaw do podzielenia zarzutów skargi naruszenia prawa w stopniu rażącym decyzji Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...], a w konsekwencji do podważenia legalności zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (art. 156 i nast. kpa). Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. mb