II OSK 2166/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia WSA del. Jerzy Siegień Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 249/10 w sprawie ze skargi A.K. i Z.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A.K. i Z.K. solidarnie na rzecz H.G. kwotę 730 (słownie: siedemset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2000 r. w ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczonego numerem ewidencyjnym [...], położonego w miejscowości D. dla inwestycji polegającej na budowie budynku kurnika. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2000 r. Wójt Gminy K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej inwestycji. We wniosku o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji A.K. i Z.K., zarzucili rażące naruszenie prawa poprzez zastąpienie przez nieupoważnioną osobę, w treści decyzji, wyrazu "budynku mieszkalnego" wyrazem "kurnik", a więc dokonanie zmiany w treści decyzji z pominięciem trybów określonych w art. 113, art. 127 lub art. 132 k.p.a., w wyniku czego doszło do wydania decyzji z pominięciem zapisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.), z pominięciem wymaganych szczególnych uzgodnień i ustaleń przewidzianych dla budynku kurnika. W opinii skarżących czynność powyższa powinna zostać uznana za niedopuszczalną i naruszającą przepisy k.p.a. Skarżący podnieśli ponadto, że prowadząc postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, organy administracji, wbrew obowiązującym wówczas przepisom, zaniechały przeprowadzenia postępowania w przedmiocie dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko naturalne. Wskazali także, że Wójt Gminy K. prowadząc przedmiotowe postępowanie nie powiadomił o tym fakcie wnioskodawców, uniemożliwiając im tym samym udział w sprawie, a decyzję wydał następnego dnia po wpłynięciu wniosku, nie przeprowadzając żadnego postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2000 r. Organ uznał, że podnoszone przez wnioskodawców zarzuty nie wyczerpują katalogu przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. W sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa decyzja nie została wydana przez Wójta, lecz przez inny, nieuprawniony podmiot. Nie ma również możliwości zakwalifikowana zmiany treści decyzji jako zmiany dokonanej w trybie przewidzianym art. 113 § 1 k.p.a., została ona bowiem dokonana przed podpisaniem decyzji przez Wójta. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazali, że dokonana poprawka umożliwiła inwestorom uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji o charakterze i przeznaczeniu przemysłowym. Wskazano również, że zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. na Kolegium spoczywał obowiązek gruntownego zbadania istoty sprawy i orzeczenia o jej zgodności z prawem. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzji w sprawie. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż zmiana treści decyzji poprzez skreślenie wyrazu "mieszkalnego" i dopisanie "kurnika", nie może zostać uznana, za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślił również, że kwestionowana decyzja o udzieleniu warunków zabudowy, została wydana w zgodzie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Wskazano również, że zaniechanie Wójta Gminy K., polegające na braku ustalenia czy planowane zamierzenie wymaga dokonania uprzedniej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, stanowi jedynie przesłankę do ewentualnego wznowienia postępowania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli A.K. i Z.K. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że dokonana przez pracownika Urzędu Gminy K. zmiana brzmienia decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2000 r. w zakresie określającym przedmiot inwestycji nie stanowiła uchybienia określonego w treści powyższego przepisu oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że zaniechanie przez Wójta Gminy K. przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Skarżący podkreślili, że pracownik Urzędu Gminy nie miał uprawnień do sprostowania decyzji z dnia [...] maja 2000 r. Wskazali również, że prowadzone przez organy administracji publicznej postępowanie nie wyjaśniło wszystkich spornych okoliczności sprawy. Zdaniem skarżących całokształt podjętych przez Wójta Gminy K. czynności wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. Sąd I instancji wyjaśnił, że obowiązujące w dacie wydania decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2000 r. przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym uzależniały możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. 1). Jak wynika z analizy decyzji z dnia [...] maja 2000 r. teren, na którym planowane była inwestycja, był przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K. uchwalonym przez Radę Gminy w dniu 14 grudnia 1994 r., nr VII/37/94, jako tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej istniejącej i projektowanej MN, MR. Tymczasem w piśmie Urzędu Gminy K. z dnia 20 października 2009 r. wskazano, że działka nr [...], położona w miejscowości D., gmina K., znajduje się na terenie upraw polowych ogrodniczych R. Sąd podkreślił, że w związku z powyższym należało stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie rozstrzygając przedmiotową sprawę nie zbadało sprawy w aspekcie wymogu określonego przepisem art. 40 ust. 1 przedmiotowej ustawy, jak również nie odniosło się do powyższej rozbieżności, dokonując stosownej analizy zapisów planu – jego części tekstowej i graficznej. Ponadto obowiązująca w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 2000 r. ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym nakładała na inwestora w art. 41 ust. 1 pkt 4 obowiązek wskazania, we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Z obowiązkiem powyższym korespondowało, określone w art. 68 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zobowiązanie inwestora do uwzględnienia w działalności inwestycyjnej wymagań ochrony środowiska. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez wcześniejszego rozstrzygnięcia, czy planowana inwestycja może naruszać wymagania ochrony środowiska określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku uznania, że stanowi ona inwestycję mogącą oddziaływać na środowisko, brak uzgodnienia jej treści z właściwym organem ochrony środowiska powodowało, iż decyzja powyższa była nieważna z mocy art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie rozstrzygając przedmiotową sprawę nie zbadało i nie rozważyło czy wniosek inwestorów o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odpowiadał wymogom określonym przepisami prawa. Pozostałe zarzuty skargi nie mogły zdaniem Sądu I instancji odnieść skutku gdyż postępowanie dotyczyło budowy kurnika a zmianie nie uległa treść decyzji ale jej projekt zawierający oczywistą omyłkę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H.G., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania: Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że ewentualny brak uzgodnień o których mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a., co nie zostało przez Sąd w żaden sposób uzasadnione. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na przyjęciu, że na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dowodów istnieje uzasadniona wątpliwość czy inwestycja dla której wydano decyzję z dnia [...] maja 2000 r. była dopuszczalna w świetle obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy planowana inwestycja stanowiła inwestycję mogącą oddziaływać na środowisko, co przesądzałoby o konieczności wcześniejszego uzyskania dla niej uzgodnień z właściwymi organami ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.K. i Z.K. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Z zebranego w sprawie materiału wynika w sposób niewątpliwy, że decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2000 r. ustaliła warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości, która w obowiązującym w tym czasie miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego była przeznaczona na cele rolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż zgodnie z miejscowym planem Gminy K. uchwalonym przez Radę Gminy w dniu 14 grudnia 1994 r. nieruchomość, której dotyczyła wymieniona wyżej decyzja znajdowała się na terenie oznaczonym symbolami MN, MR – przeznaczonym na zabudowę mieszkaniową zagrodową istniejącą i projektowaną. Przez budowę zagrodową przepisy nakazują rozumieć budynki mieszkalne, gospodarcze i inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych (por. § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. Nr 109, poz. 1156). Projektowany budynek kurnika stanowił niewątpliwie budynek inwentarski służący prowadzeniu działalności hodowlanej w gospodarstwie rolnym i zgodnie z obowiązującym planem miejscowym mógł być usytuowany na terenie przeznaczonym pod mieszkaniową zabudowę zagrodową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał też, że zgodnie z pisemną informacją udzieloną przez Urząd Gminy w K. w dniu 20 października 2009 r. działka Henryka Grzebielucha oznaczona w ewidencji gruntów miejscowości Dzierawy nr 150 znajduje się, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na obszarze oznaczonym symbolem R oznaczającym tereny upraw polowych ogrodniczych. Mimo tych, wskazanych przez Sąd I instancji, rozbieżności nie ulega wątpliwości, ze decyzja z dnia [...] maja 2000 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania dla terenu o przeznaczeniu rolnym. Wybudowanie budynku gospodarczego na tym terenie służącego produkcji rolnej nie było sprzeczne z przeznaczeniem tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrażał wielokrotnie pogląd (por. uchwałę z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 40/97, publ. w ONSA z 1998 r. z. 4, poz. 111), że "zamierzenie budowy obiektów budowlanych służących produkcji rolniczej na terenie, którego przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostało ustalone jako grunty rolne, nie jest sprzeczne z tym planem w rozumieniu art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) w związku z art. 10 ust. 1 pkt 8 tej ustawy, jeżeli plan nie wprowadza zakazu takiej zabudowy terenu". Z zebranego w sprawie materiału wynika, że obowiązujący w 2000 r. plan miejscowy dla przedmiotowej nieruchomości nie wprowadzał zakazu zabudowy. W tej sytuacji budowa spornego obiektu na tej nieruchomości nie naruszała prawa, a tym bardziej w sposób rażący, uzasadniający – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie uzasadnia stwierdzenia nieważności tej decyzji również brak wyjaśnienia czy planowana inwestycja należała do szczególnie szkodliwych dla środowiska lub mogących pogorszyć stan tego środowiska. Ustalenie tej kwestii byłoby podstawą do rozstrzygnięcia, czy w sprawie konieczne było uzgodnienie decyzji z organami wymienionymi w art. 40 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Brak takich uzgodnień nie stanowi jednak przyczyny uzasadniającej stwierdzenie nieważności, lecz podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. To w postępowaniu o wznowienie organ musiałby rozstrzygnąć jaki był charakter decyzji, czy wymagała ona uzgodnienia z innym organem i czy uzgodnienie takie miało miejsce. W rozpoznawanej sprawie nie zostało też wykazane, że decyzja z 2000 r. naruszała wymagania ochrony środowiska, w szczególności ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196) w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] maja 2000 r. nieważna jest decyzja naruszająca wymagania ochrony środowiska a w szczególności ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących ochrony środowiska. W niniejszym postępowaniu nie stwierdzono takiego naruszenia ani sprzeczności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym. Należy przy tym zauważyć, że przedmiotem sprawy nie jest jej kolejne, merytoryczne rozpoznanie, lecz ocena zasadności wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji. Dla stwierdzenia jej nieważności z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne byłoby ustalenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10 (publ. Lex nr 824448) "naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa". W rozpoznawanej sprawie takich rażących naruszeń prawa nie stwierdzono, co zasadnie podniosła skarga kasacyjna. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę A. i Z.K. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od skarżących na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania w obu instancjach w kwocie 730 zł.