II SA/Gd 216/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o nałożeniu określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 grudnia 2009 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 4 września 2009 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A Sp. z o.o. w G. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 4 listopada 2009 r. dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w sposób istotny odstępujące od zatwierdzonego projektu, przy budowie wiat magazynowych, placów składowych materiałów budowlanych i wewnętrznej sieci wodociągowej oraz robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku zaplecza budowy na budynek biurowo-handlowy na działce nr [...] przy ul. E. [...] w G. wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami. Pismem z dnia 16 października 2009 r. A Sp. z o.o. w G. zwróciła się z pismem do organu I instancji, w którym wskazała, że w związku z przedłużeniem się procesu zaewidencjonowania mapy do celów projektowych w Urzędzie Miejskim, co przełożyło się na przesunięcie wykonania projektu budowlanego zamiennego, zwraca się z prośbą o zmianę terminu określonego w ww. decyzji z dnia 4 listopada 2009 r., na dzień 4 grudnia 2009 r. W odpowiedzi na ww. pismo organ I instancji, pismem z dnia 23 października 2009 r. poinformował inwestora, że decyzja z dnia 4 września 2009 r. może być zmieniona zgodnie z art. 155 k.p.a. za zgodą stron, po której uzyskaniu organ zmieni decyzję w zakresie terminu przedstawienia wymaganego projektu budowlanego zamiennego. Pismem z dnia 2 listopada 2009 r. inwestor wskazał, że zgodnie z art. 155 k.p.a. wyraża zgodę na zmianę decyzji z dnia 4 września 2009 r. w zakresie zmiany terminu złożenia projektu budowlanego zamiennego z dnia 4 listopada 2009 r. na dzień 4 grudnia 2009 r. Kolejnym pismem z dnia 3 listopada 2009 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji o potraktowanie jego pisma z dnia 16 października 2009 r. jako wniosku o wydanie, na podstawie ar. 154 k.p.a., decyzji zmieniającej decyzję z dnia 4 września 2009 r. w zakresie dotyczącym przesunięcia terminu przedstawienia projektu zamiennego do dnia 4 grudnia 2009 r. W dniu 27 listopada 2009 r. inwestor przedłożył dwa egzemplarze projektu budowlanego zamiennego. Decyzją z dnia 7 grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 4 września 2009 r. w zakresie daty wykonania obowiązku ustalonego w ww. decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor pismem z dnia 16 października 2009 r., uzupełnionym przy pismach z dnia 2 listopada 2009 r. i z dnia 3 listopada 2009 r. zwrócił się o zmianę decyzji z dnia 4 września 2009 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków objętych tą decyzją z dnia 4 listopada 2009 r. na dzień 4 grudnia 2009 r. Wskazując na treść art. 155 k.p.a. organ I instancji wskazał, że zwrócił się do stron przedmiotowego postępowania, aby w terminie 7 dni złożył pisemne oświadczenia o wyrażeniu zgody lub odmowie udzielenia zgody na zmianę decyzji z dnia 4 września 2009 r. w zakresie terminu wykonania obowiązków, lecz nie odnotowano wpływu pism w tym przedmiocie. Zdaniem organu I instancji sprawa nie podlegała procedurze określonej w art. 154 k.p.a. Strona na decyzji z dnia 4 września 2009 r. nabyła prawo, gdyż prowadzone postępowanie naprawcze prowadzi do zalegalizowania wprowadzonego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu w postaci zmiany rzędnych utwardzonego terenu, to jest doprowadzenie go do stanu zgodnego z prawem. Ponadto podniósł, że złożona w dniu 27 listopada 2009 r. dokumentacja nie odpowiada treścią nakazowi zawartemu w decyzji z dnia 4 września 2009 r. W odwołaniu od powyższej decyzji A Sp. z o.o. w G. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przedłużenie do dnia 4 grudnia 2009 r., określonego w decyzji organu I instancji z dnia 4 września 2009 r., terminu na złożenie projektu budowlanego zamiennego. W uzasadnieniu odwołania inwestor podniósł, że decyzja organu I instancji z dnia 4 września 2009 r. dotyczy jedynie kwestii proceduralnych i nakłada na skarżącego jedynie powinności o charakterze proceduralnym, polegające na obowiązku przedstawienia w terminie do dnia 4 listopada 2009 r. dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Zdaniem skarżącego decyzja z dnia 4 września 2009 r. nie prowadzi do nabycia przez skarżącego jakiegokolwiek prawa materialnego, a w szczególności do nabycia prawa związanego z zalegalizowaniem istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Prawo takie skarżący może nabyć na podstawie przyszłej decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Decyzją z dnia 15 lutego 2010 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 154 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że o treści wniosku decyduje ostatecznie strona postępowania. Zatem organ I instancji zobligowany być do rozpatrzenia wniosku strony na podstawie przepisów art. 154 k.p.a. Skoro decyzja z dnia 4 września 2009 r. tworzy prawa nabyte, w sprawie mogła zapaść tylko decyzja odmawiająca jej zmiany. Zdaniem organu odwoławczego sam fakt powołania przez organ I instancji art. 155 k.p.a. zamiast art. 154 k.p.a. wskazuje na wadliwość jego działania, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję A Sp. z o.o. w G. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że w sprawie tej brak jest podstaw do zmiany decyzji organu I instancji z dnia 4 września 2009 r. Wskazując na powyższe naruszenie prawa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przytoczono stanowisko i argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację oraz stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów K.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Istotną kwestią w przedmiotowej sprawie jest charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane). Zgodnie z tym przepisem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Bezsporną pomiędzy stronami była okoliczność istotnego odstępstwa przedmiotowej inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego. W celu rozstrzygnięcia, czy przedmiotowa budowa może zostać ukończona niezbędnym zatem było wdrożenie procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Wskazany tryb określany jest w orzecznictwie sądów i piśmiennictwie postępowaniem naprawczym. Realizacja uprawnienia do przywrócenia robót budowlanych, wykonywanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, do stanu zgodnego z prawem następuje na drodze postępowania mającego na celu uzyskanie przez organ nadzoru budowlanego od inwestora niezbędnej dokumentacji w postaci projektu budowlanego zamiennego. Zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, po upływie terminu określonego w decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku oraz wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo jeżeli budowa została zakończona o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Należy tu wskazać na pogląd prawny wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 441/06(LEX nr 304161), że niedotrzymanie terminu wykonania obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej nie może być podstawą orzeczenia rozbiórki budynku. Uchybienie temu terminowi nie może również uzasadniać wydania nakazu zaniechania prowadzenia robót budowlanych. Termin wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane ma zatem charakter procesowy. Jego wyznaczenie ma bowiem jedynie na celu zdyscyplinowanie inwestora do jak najszybszego przedstawienia wymaganej dokumentacji budowlanej. Ponadto organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gl 877/08). W przedmiotowej sprawie inwestor wykonał nałożony decyzją organu I instancji z dnia 4 września 2009 r. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w dniu 27 listopada 2009 r., a zatem z kilkunastodniowym uchybieniem terminu. Istotną okolicznością w przedmiotowej sprawie było natomiast to, że pismem z dnia 16 października 2009 r., a zatem znacznie przed upływem terminu przedłożenia projektu zamiennego, inwestor zwrócił się do organu I instancji o zmianę tego terminu, wskazując na przyczyny uniemożliwiające jego dochowanie. W ocenie Sądu brak było podstaw, aby pismo to uznać wniosek o zmianę decyzji organu I instancji z dnia 4 września 2009 r., czy to w trybie art. 154 czy też art. 155 k.p.a. Pismo to nie zawierało bowiem żądania zmiany decyzji z dnia 4 września 2009 r. w którymkolwiek z wymienionych trybów. W istocie bowiem skarżący domagał się zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku poprzez jego przedłużenie do dnia 4 grudnia 2009 r. Organ I instancji był obowiązany prawidłowo pouczyć skarżącego, że termin wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia 4 września 2009 r. jest terminem procesowym, w związku z czym podlega przywróceniu zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. na prośbę zainteresowanego, jeżeli ten uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Obowiązek udzielania stronom postępowania wyczerpujących pouczeń ciąży na organie administracji na podstawie art. 9 i art. 11 k.p.a. Błędne pouczenie skarżącego zawarte w piśmie organu I instancji z dnia 23 października 2009 r. o konieczności rozpatrzenia wniosku strony w oparciu o art. 155 k.p.a. skutkowało modyfikacją żądania strony. W piśmie z dnia 3 listopada 2009 r. skarżący oświadczył bowiem, aby jego pismo z dnia 16 października 2009 r. potraktować jako wniosek o zmianę decyzji z dnia 4 września 2009 r. w trybie art. 154 k.p.a. Modyfikacja żądania była zatem jedynie skutkiem udzielenia skarżącemu błędnego pouczenia przez organ I instancji. Mieć przy tym należy na uwadze, że odnośnie robót budowlanych wykonywanych przez skarżącą Spółkę na działce nr [...], przy ul. E. [...] w G., w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ I instancji postanowieniem z dnia 3 marca 2010 r., nr [...], nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek usunięcia określonych nieprawidłowości w złożonym w dniu 27 listopada 2009 r. projekcie budowlanym. Zatem na obecnym etapie przedmiotowego postępowania, skoro organ I instancji przystąpił do badania kompletności i prawidłowości złożonego przez inwestora projektu budowlanego, nie ma istotnego znaczenia okoliczność przedstawienia tegoż projektu z uchybieniem terminu określonego w decyzji organu I instancji z dnia 4 września 2009 r. Jeżeli organy nadzoru budowlanego kwestionują nadal przekroczenie przez inwestora terminu sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego winny potraktować pismo inwestora z dnia 16 października 2009 r. jako prośbę o przywrócenie terminu o charakterze procesowym. Prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia tego pisma w trybie art. 154 k.p.a. stanowi jego naruszenie poprzez błędne zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto organy obu instancji rozstrzygały z naruszeniem art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu przy rozpatrywaniu wniosku inwestora z dnia 16 października 2009 r., a jednocześnie z naruszeniem art. 9 i art. 11 k.p.a. udzieliły stronie błędnego pouczenia o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił decyzje organów obu instancji, a na zasadzie art. 200 tej ustawy orzekł o kosztach postępowania.