II OSK 2139/10

Dnia 26 stycznia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 339/10 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego oddala skargę kasacyjną. II OSK 2139 / 10 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. O. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2010 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 28 marca 2008 r. B. i H. O. wystąpili z wnioskiem o wydanie pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek usługowy na działkach nr ewid. [...], [...], [...], położonych przy ul. [...] w Z. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Starosta Zduńskowolski na podstawie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nałożył na inwestorów obowiązek uzupełnienia braków w projekcie budowlanym poprzez złożenie projektu zagospodarowania działki sporządzonego na mapie obejmującej aktualne określenie granic działki (załączony projekt zagospodarowania sporządzono na nieaktualnej mapie), a nadto wskazał, iż - decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele usługowe, a na rysunku projektu zagospodarowania ten budynek oznaczony został jako istniejący budynek usługowy; - nie podano odległości projektowanego tarasu od granicy działki ani jego wymiarów; - decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, nie stanowiąc o jego rozbudowie, natomiast projekt w części graficznej przewiduje rozbudowę w kierunku północno- wschodnim, a w części opisowej rozbudowę pomija, aczkolwiek opisano wymurowanie ściany na fundamencie; - projektowane ocieplenie ściany granicznej zaprojektowano na terenie sąsiada, w tym zakresie strona winna złożyć oświadczenie o prawie dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane; - decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła nadbudowy budynku mieszkalnego, a projekt przewiduje nadbudowę ogrodu zimowego nad budynkiem gospodarczym, czyli wykracza poza zakres objęty decyzją o warunkach zabudowy; - projekt budowlany powinien być złożony w 3 dodatkowych egzemplarzach; - rozbudowa budynku usługowego wymaga uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy oraz higieniczno- sanitarnych. Termin do wykonania powyższych obowiązków określono do dnia 21 października 2009 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta Zduńskowolski na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35, art. 36 i art. 71 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. odmówił zatwierdzenia ww. projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odwołaniu od powyższej decyzji B. O. i H. O. zarzucili jej naruszenie art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, a także art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., uznając, że decyzja ta nie zawiera wskazań, z jakich przyczyn sporność granicy z nieruchomością sąsiednią rzutować miała na aktualność przedstawionej dokumentacji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Wojewoda Łódzki, po rozpoznaniu wniesionego odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy, wskazując na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, podkreślił, że inwestor został zobowiązany do uzupełnienia braków w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. W ostatnim dniu upływu terminu do uzupełnienia dokumentacji wpłynęło do organu pismo inwestorów, w którym wnieśli oni szereg uwag do postanowienia, załączając rysunki projektu zagospodarowania działki, rzut przyziemia, rzut piętra i przekroju budynku. Po analizie dokumentacji organ I instancji stwierdził, iż inwestor nie wypełnił wszystkich obowiązków nałożonych postanowieniem, w szczególności projekt budowlany nie został doprowadzony do zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto, jak wyjaśnił organ I instancji, zgodnie z Polską Normą PN-ISO-9836 właściwości użytkowe w budownictwie, zastępującą powołaną przez inwestorów normę PN-70/B-02365, powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku nad powierzchnią terenu. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych. W tej sytuacji, wykonanie nowej ściany na własnym fundamencie w świetle przytoczonej definicji stanowi rozbudowę budynku gospodarczego i wykracza również poza ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał też, że inwestor otrzymał 3 egzemplarze projektu budowlanego celem jego uzupełnienia, w aktach sprawy pozostał 1 egzemplarz, tymczasem inwestor dostarczył do organu jedynie rysunki zamienne, nie przedkładając wymaganej ilości projektów budowlanych. Następnie organ, wskazując na treść art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego, stwierdził, że załączony do projektu budowlanego plan zagospodarowania został sporządzony na kserokopii mapy zasadniczej, przyjętej do zasobu w dniu 30 września 2005 r. Nie podano w nim odległości projektowanego tarasu od granicy działki oraz jego wymiarów, a także uzgodnienia rozbudowy budynku usługowego z rzeczoznawcą do spraw bhp i higieniczno- sanitarnych. Wskazując na powyższe okoliczności, organ uznał, że inwestor nie wypełnił nałożonego na niego obowiązku uzupełnienia braków we wskazanym terminie. Za takie uzupełnienie nie można uznać złożenia przez inwestora jedynie rysunków zamiennych. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego zasadnym było wydanie decyzji odmownej. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego stronniczości organu I instancji, Wojewoda uznał, iż z akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji wynika, że pracownik tego organu, spokrewniony z właścicielami sąsiedniej nieruchomości został wyłączony z tego postępowania. W skardze na powyższą decyzję B. O., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzuciła organom naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 k.p.a. W ocenie strony doszło także do uchybienia regulacji art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, bowiem organ błędnie przyjął, że projekt budowlany był niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy oraz uznał, że inwestorzy nie uzupełnili braków projektu budowlanego. W sprawie doszło również do naruszenia Polskiej Normy PN-70/B-02365 poprzez jej niewłaściwą interpretację. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, rozpoznając powyższą skargę, uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na stan faktyczny sprawy i podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego) Sąd stwierdził, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, strona została zobowiązana do uzupełnienia i poprawienia złożonego projektu budowlanego i mimo upływu zakreślonego terminu, część braków nie została usunięta. Sytuacja taka obligowała organy do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do oceny, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że dotyczy ona ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu istniejącego budynku mieszkalnego, zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na magazyn tkanin i krojownię oraz jego rozbudowę o wiatrołap, wykonanie balkonu nad wiatrołapem i wykucie otworu na drzwi balkonowe w elewacji południowej, przebudowę zjazdu publicznego, lokalizację 2-3 miejsc parkingowych na nieruchomości. Projekt budowlany obejmował natomiast nadbudowę budynku mieszkalnego i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na obiekt usługowy. Decyzja o warunkach zabudowy bezspornie nie obejmowała zadaszenia tarasu. Pomimo, iż z akt wynika, że taras w ramach budynku już funkcjonuje, to jednak nie w zabudowanej formie. Zdaniem Sądu zadaszenie tarasu jest rozbudową budynku, a faktu tego nie zmienia wywód strony, iż powierzchnia tarasu jest wliczana do powierzchni budynku i na skutek jego zabudowy zwiększy się tylko kubatura budynku. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła m. in. zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele usługowe. Tymczasem, w złożonym projekcie budynek ten jest wskazany jako już wykorzystywany na cele usługowe. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi o jego rozbudowie, gdy tymczasem projekt ją przewiduje. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej zwiększenie powierzchni obiektu nawet o 0,6 m2, mimo, że nie jest znaczące stanowi jednak rozbudowę, gdyż przepisy prawa nie przewidują żadnej granicy, do której zwiększenie powierzchni obiektu nie stanowiłoby jeszcze rozbudowy. Z powyższych powodów zdaniem Sądu pierwszej instancji należało przyjąć, że treść projektu budowlanego, a tym samym zamierzenie inwestycyjne skarżącej było sprzeczne z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Sprzeczność ta jest wyraźna i już ona sama stanowiła podstawę do zobowiązania strony do uzupełnienia bądź poprawienia braków w projekcie budowlanym w formie postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Skarżąca nie uzupełniła tego braku, co stanowiło podstawę do wydania decyzji odmownej. Ponadto, jak wskazał Sąd skarżąca postanowieniem została także wezwana do uzupełnienia innych braków. Część z nich została uzupełniona, a część nie. Spośród braków, które nie zostały uzupełnione, oprócz powyżej opisanych, Sąd wskazał na brak złożenia odpowiedniej ilości egzemplarzy projektu budowlanego, co wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Sąd nie podzielił argumentu o naruszeniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że złożony projekt budowlany był zgodny z decyzją o warunkach zabudowy. Sąd oceniając legalność działania organów administracji w kontekście zgromadzonego w aktach materiału dowodowego, nie dostrzegł tego, aby organy administracji naruszyły przepisy procesowe wskazane we wniesionej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził też, iż zajmując się wcześniejszą skargą inwestorów na uprzednią decyzję o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, nie wypowiedział się, że projekt jest kompletny. Sąd wówczas zarzucił organom, że wydając decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie uzasadniły w sposób należyty swojego stanowiska. Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła B. O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nazbyt ogólne, nienależyte odniesienie się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przez organy administracji architektoniczno- budowlanej przepisów zwłaszcza art. 6- 9 k.p.a., pominięcie kwestii normy PN-70/B-02365, a także niewskazanie, w czym wyrażać się ma sprzeczność z prawem nieusunięcia przez skarżącą braku wniosku o decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę, mającego polegać na oznaczeniu w projekcie zagospodarowania istniejącego budynku usługowego w sytuacji, gdy naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, 2. art. 4 i art. 35 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego poprzez podtrzymanie odmowy udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę pomimo niewystąpienia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania skarżąca wskazała, że organ I instancji, zanim doszło do uchylenia jego poprzedniej decyzji odmownej, nie analizował projektu budowlanego złożonego przez skarżącą, a braki projektu złożonego w marcu 2008 r. określił dopiero w październiku 2009 r. Odnosząc się do twierdzeń Sądu dotyczących wyeliminowania zadaszenia tarasu, skarżąca uznała, że stanowisko to sprowadza się do tezy, iż wykonanie zabudowy tarasu jest rozbudową budynku mieszkalnego. Sąd zaniechał przy tym ustosunkowania się do kolejnego zarzutu skargi, że nie jest tak, jak utrzymują organy administracji, że Polska Norma PN-ISO-9836 "Właściwości użytkowe w budownictwie" zastępuje normę PN-70/B-02365. Skarżąca rozwinęła ten zarzut szczegółowo i podkreśliła, że zadaszenie tarasu nie zmieniło powierzchni użytkowej, a jedynie kubaturę obiektu, która nie podlega sprawozdawczości według wspomnianej normy ISO. Skoro, zatem powierzchnia tarasu była już zaliczona do powierzchni budynku, to nie wiadomym pozostaje, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji orzekł, iż mamy tu do czynienia z rozbudową budynku mieszkalnego. Skarżąca także zakwestionowała stanowisko, że każde zwiększenie powierzchni obiektu (w tej sprawie o 0,6 m2) stanowi rozbudowę. Odnosząc się zaś do wady projektu budowlanego dotyczącej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele usługowe, skarżąca uznała, że problemu tego Sąd w zaskarżonym wyroku nie odnotował zgodnie z jego naturą (jako określenia faktu w myśl stanu istniejącego), lecz jako przeszkodę formalną, której nie da się przezwyciężyć inaczej, aniżeli przez skłonienie skarżącej do posłużenia się opisem sprzecznym z rzeczywistością. W kwestii dotyczącej odpowiedniej liczby egzemplarzy projektu budowlanego, skarżąca wskazała, iż wszystkie egzemplarze projektu są w posiadaniu Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w Zduńskiej Woli i posiada pokwitowanie złożenia 4 egzemplarzy projektu w dniu 2 marca 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., za pozbawiony zasadności uznać należało zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia skarżonym wyrokiem art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew odmiennym wywodom strony skarżącej z uzasadnienia skarżonego wyroku wynika, jakie okoliczności faktyczne i prawne sprawy legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Przedstawiona w skarżonym wyroku argumentacja jest spójna, poprawna logicznie i odzwierciedla rozumowanie Sądu pierwszej instancji, które uprawniało tenże Sąd do przyjęcia ustaleń zawartych w kontrolowanej w sprawie decyzji. Uzasadnienie skarżonego wyroku zawiera również zwięzłe przedstawienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów podniesionych w skardze oraz ustosunkowanie się do nich, w tym odniesienie się do naruszenia zdaniem skarżącej przez organy administracji dyspozycji art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a. Przechodząc do kolejnego zarzutu kasacji dotyczącego naruszenia skarżonym wyrokiem "art. 4 i art. 35 ust. 3 i 4" Prawa budowlanego stwierdzić trzeba, iż zarzut ten jest również chybiony i to niezależnie od jego wadliwej konstrukcji, bowiem nie wskazano, czy chodzi o błędną wykładnię tych norm, czy też o ich niewłaściwe zastosowanie. Strona wnosząca kasację naruszenie wyżej wymienionych norm prawnych upatruje w tym, iż Sąd skarżonym wyrokiem "podtrzymał odmowę udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę pomimo niewystąpienia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 tej ustawy". Należy wyjaśnić, iż Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, że treść projektu budowlanego jest sprzeczna z treścią decyzji o warunkach zabudowy, co stanowiło z kolei podstawę do zobowiązania strony, w formie postanowienia z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, do uzupełnienia bądź poprawienia braków projektu budowlanego. Okolicznością niekwestionową we wniesionej kasacji jest fakt, iż w sprawie wydane zostało przez organ postanowienie z dnia [...] października 2009 r., którym na mocy art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożono na inwestorów obowiązek usunięcia konkretnie wymienionych przez organ nieprawidłowości w określonym terminie. Skarżąca, jak stwierdził Sąd pierwszej instancji braków, o jakich mowa we wskazanym wyżej postanowieniu nie usunęła. Tej okoliczności również we wniesionej kasacji nie zakwestionowano, ograniczając się w uzasadnieniu kasacji do negowania zasadności domagania się wyeliminowanie zadaszenia tarasu z projektu budowlanego, zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w myśl, którego zwiększenie powierzchni obiektu (w tej sprawie o 0,6 m2) stanowi rozbudowę oraz wskazania na brak oceny w skarżonym wyroku kwestii zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Przedstawione wyżej wywody nie mogą stanowić o braku zasadności wydania postanowienia z dnia [...] października 2009 r. Okoliczności przedstawione w kasacji nie podważają też faktu stwierdzonego w skarżonym wyroku, iż skarżąca naruszeń, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określonych postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nie usunęła, a to stanowiło o zasadności decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę opartej na art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Trafnie wskazano też w skarżonym wyroku, iż zasadniczy spór sprowadzał się do oceny, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy. Sąd pierwszej instancji dokonał zestawienia treści tej decyzji ze złożonym w sprawie projektem budowlanym, wykazując na zaistniałe na tym tle sprzeczności. Tego stanowiska Sądu strona wnosząca kasację skutecznie nie podważyła. Podkreślić przy tym trzeba, że brak zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie wykazanym w niniejszej sprawie stanowił wystarczającą podstawę do wydania decyzji kontrolowanej skarżonym wyrokiem i to niezależnie od kwestii, które przedstawiła we wniesionej kasacji skarżąca. Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec nie stwierdzenia wystąpienia w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.