I OSK 147/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Joanna Runge- Lissowska del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 239/10 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 października 2010 r. o sygn. akt III SA/Gd 239/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W. R., zamieszkały w miejscowości W., posiadający prawo jazdy kategorii B+E, B (nr [...]) otrzymał łącznie 26 punktów karnych za trzykrotne (w dniu [...] sierpnia 2008 r., w dniu [...] września 2008 r. i w dniu [...] grudnia 2008 r.) naruszenie przepisów ruchu drogowego. W dniu [...] października 2009 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku w przedmiocie sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Starosta S., działając na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), skierował W. R. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami – egzamin teoretyczny i praktyczny, w związku z przekroczeniem przez ww. 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Jednocześnie organ wskazał, że niepoddanie się sprawdzeniu kwalifikacji w terminie do dnia [...] stycznia 2010 r. spowoduje wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku W. R. zarzucił organowi I instancji, że ww. decyzja została wydana bez podstawy prawnej, albowiem w nieprawidłowy sposób nastąpiło zaliczenie poszczególnych punktów karnych. Wskazał, że nigdy nie został pouczony przez funkcjonariuszy Policji, że za popełnienie wykroczenia drogowego, oprócz kary orzekanej przez sąd, naliczane są również w trybie administracyjnym punkty karne. Złożył on także stosowny wniosek do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku o umorzenie punktów karnych, zaś rozstrzygnięcie tego wniosku – w ocenie strony –ma z oczywistych względów zasadnicze znaczenie dla sprawy w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, stosując art. 138 § 1 pkt 2 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 114 ust. 1 lit. "b" i art. 130 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 2, § 4, § 6, § 7 i § 10 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 ze zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, zaś w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że W. R. zakwestionował przyznanie mu 6 punktów karnych za spowodowanie kolizji drogowej oraz 10 punktów karnych przyznanych za wykroczenie z dnia [...] września 2008 r. Organ podkreślił, że starosta nie ma obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego ukierunkowanego na zweryfikowanie, w oparciu o odpowiednie dokumenty źródłowe, danych zawartych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, będących podstawą przypisania kierowcy odpowiedniej liczby punktów. Wynika z tego, że winien on w zasadzie skoncentrować się na ustaleniu, czy wniosek komendanta wojewódzkiego Policji odpowiada określonym wymogom formalnym. Wypis z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego stanowi środek dowodowy w rozumieniu art. 75 § 1 kpa i jako dokument urzędowy korzysta z domniemania zgodności ze stanem rzeczywistym. Starosta nie jest zaś uprawniony do uzyskania dokumentów źródłowych, stanowiących podstawę dla dokonania wpisów. W ocenie SKO w Gdańsku, znajdujący się w aktach sprawy wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku sporządzony został w odpowiedniej formie i wyłącznie na podstawie tzw. wpisów ostatecznych w ewidencji (6 pkt za kolizję oraz po 10 pkt za przekroczenia prędkości z dnia [...] września 2008 r. i z dnia [...] grudnia 2008 r.). Wniosek taki obligował starostę do wydania stosownej decyzji administracyjnej, zaś kwestia prawidłowości dokonywania wpisów do ewidencji kierowców naruszających zasady ruchu drogowego nie pozostaje poza jakąkolwiek kontrolą. Niemniej jednak w tej materii stosowne postępowanie regulowane jest § 9 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. oraz art. 217 – 219 kpa, które inicjuje dany kierowca. Zbadanie, czy miało miejsce naruszenie przepisów ruchu drogowego, za które przypisano odpowiednią liczbę punktów, nie może następować w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Organ odwoławczy stwierdził, że obowiązkiem strony, jako kierowcy, było posiadanie elementarnych wiadomości na temat zasad ruchu drogowego, zaś ewentualne niedoinformowanie jej o naliczeniu stosownych punktów nie stanowi wady niniejszego postępowania i nie stwarza również podstawy do przyjęcia bezzasadności kwestionowanej decyzji. W tym stanie rzeczy, zdaniem SKO w Gdańsku, należało uznać decyzję organu I instancji za prawidłową, natomiast jej wada, w postaci określenia terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, została przez organ odwoławczy zweryfikowana w toku postępowania odwoławczego, gdyż obowiązujące przepisy nie dają staroście podstawy do określenia takiego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję W. R. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wskazał, że punkty karne zostały mu naliczone nieprawidłowo i nie został on pouczony o ich nakładaniu. Na organach prowadzących postępowanie spoczywa zaś obowiązek informowania i wyjaśniania stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych związanych z daną sprawą. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jaką przedstawiło w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając sprawę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, że skarżący, zgodnie z informacjami znajdującymi się w aktach sprawy, w dniach: [...] sierpnia 2008 r., [...] września 2008 r. i [...] grudnia 2008 r. dokonał trzech naruszeń przepisów ruchu drogowego, tj. odpowiednio – spowodował zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (kolizja drogowa) – 6 pkt, oraz dwukrotnie przekroczył dozwoloną prędkość powyżej 50 km/h – za każde wykroczenie otrzymując po 10 punktów karnych. W myśl art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienia do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych zgodnie z art. 130 ust. 1 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 130 ust. 1 cyt. ustawy, Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią ilość punktów w skali od 1 do 10. Stosownie do § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Wniosek sporządza się zaś na podstawie wpisów ostatecznych, stosując formularz, którego treść została normatywnie określona (załącznik nr 6 do rozporządzenia). Co istotne, zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym w sprawie o naruszenie rozpatrywane w postępowaniu dyscyplinarnym. Sąd I instancji podkreślił, że należy odróżnić postępowanie w sprawie nałożenia mandatu karnego oraz wpisania punktów do ewidencji od postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. To pierwsze postępowanie odbywa się bowiem w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 2001 r. – Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 133, poz. 848 ze zm.), drugie zaś w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. Zgodnie z art. 98 § 3 Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia, mandat kredytowany staje się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odbioru przez ukaranego. Ukarany ma prawo nie podpisać mandatu karnego, a także może wystąpić o uchylenie prawomocnego mandatu karnego w ciągu 7 dni, jeżeli grzywnę nałożono za czyn niebędący czynem zabronionym jako wykroczenie (art. 99 i art. 101 tej ustawy). Z kolei postępowanie o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji odbywa się w trybie art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Co istotne, postępowanie to jest uwarunkowane uzyskaniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przesłanką do wszczęcia przedmiotowego postępowania jest wystąpienie komendanta wojewódzkiego Policji ze stosownym wnioskiem. W tym sensie rozstrzygnięcie starosty ma charakter decyzji związanej – starosta zobligowany jest bowiem wydać właściwe rozstrzygnięcie z uwagi na domniemanie prawdziwości informacji zawartych w dokumencie urzędowym – sformalizowanej informacji pochodzącej od komendanta wojewódzkiego Policji. W ocenie WSA w Gdańsku, organ odwoławczy słusznie zatem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że organ orzekający w tej sprawie koncentruje się jedynie na ustaleniu, czy wniosek komendanta odpowiada wymogom formalnym, określonym w powołanym rozporządzeniu. Organ, jakim jest starosta, wydając na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów karnych za przekroczenie przepisów ruchu drogowego, decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie ma bowiem uprawnienia do badania prawidłowości orzeczenia, w związku z którym naliczone zostały określonemu kierowcy punkty karne. Takich uprawnień nie ma również samorządowe kolegium odwoławcze, działające jako organ odwoławczy, rozpoznający środki zaskarżenia od decyzji wydawanych w tych sprawach przez starostę. Sąd I instancji podkreślił, że skoro ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji i organ ten dokonuje wpisów do ewidencji, przy czym wpisy ostateczne są dokonywane na podstawie prawomocnych wyroków, mandatów i orzeczeń, które tylko w odrębnym postępowaniu mogą zostać uchylone, to starosta, kierując na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, jest związany wnioskiem w tym sensie, że nie ma uprawnień do badania prawidłowości wpisów w zakresie ilości punktów karnych ani też badania, czy kierowca, którego wniosek dotyczy, faktycznie dopuścił się wykroczenia drogowego. Podważanie przez skarżącego liczby otrzymanych punktów karnych z powodu braku stosownej wiedzy w zakresie przepisów dotyczących przyznawania punktów karnych nie może rzutować w żaden sposób na prawidłowość rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie. Organ administracji publicznej w świetle zasady legalizmu (art. 6 kpa) obowiązany jest działać zgodnie z prawem i w sytuacji przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym zobligowany był – w następstwie wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w Gdańsku – skierować skarżącego na sprawdzenie kwalifikacji. WSA w Gdańsku stwierdził także, że organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu poddania się sprawdzeniu kwalifikacji. Brzmienie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o ruchu drogowym upoważnia bowiem organ orzekający jedynie do skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. W dyspozycji tego przepisu nie przewidziano natomiast uprawnienia do określenia terminu do złożenia egzaminu sprawdzającego kwalifikacje. Oznacza to, że bez wyraźnego umocowania ustawowego organ nie może decydować o terminie wykonania nałożonego przez siebie obowiązku. Biorąc powyższe pod uwagę, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył W. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 6 kpa, poprzez przyjęcie, że ze względu na skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami brak jest obowiązku informowania strony o nakładaniu punktów karnych, pomimo wymierzania kar i środków karnych wskazanych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia; b) art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 8 kpa, poprzez niezastosowanie w postępowaniu o skierowanie strony na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej; c) art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 9 kpa, poprzez przyjęcie, że decyzja o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami nie jest wadliwa w sytuacji niepoinformowania strony o nakładaniu punktów karnych, pomimo wymierzania kar i środków karnych wskazanych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia; d) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i art. 130 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 9 kpa, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, zastosowanego przez organ, który ją wydał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Zasadniczo w takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku. Jednak w sprawie niniejszej zarzut naruszenia prawa procesowego, a to art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, został połączony z zarzutem naruszenia art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t. j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), przy czym pozostałe zarzuty także oparto o treść art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 6, art. 8 i art. 9 kpa, toteż zasadnym jest ich łączne omówienie. Naruszenie przepisów prawa procesowego może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa, jak również ich prawidłowa wykładnia i zastosowanie, nie dają podstaw do jego kwestionowania. Przede wszystkim podkreślić należy, że czynności kontrolne, w wyniku których kierujący pojazdem zostaje ukarany mandatem, nie mogą podlegać ocenie w sprawie administracyjnej, jaką jest skierowanie w celu sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami wskutek przekroczenia przez uprawnionego liczby 24 punktów karnych. W tym aspekcie bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje okoliczność, czy skarżący był informowany o nakładaniu punktów karnych czy też nie. Kierujący pojazdem jest obowiązany znać nie tylko zasady ruchu drogowego, ale także wiedzieć, jakie konsekwencje powoduje naruszenie tych zasad. Za nieznajomość przepisów prawa o ruchu drogowym kierujący pojazdem nie może winić organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie sprawdzenia jego kwalifikacji do kierowania pojazdami i zarzucać im, że uchybiły zasadom procedury administracyjnej (art. 6, art. 8 i art. 9 kpa), nie informując go o nakładaniu punktów karnych. W sprawie skierowania w celu sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o ruchu drogowym najistotniejsze jest przekroczenie przez uprawnionego liczby 24 punktów karnych i ta okoliczność determinuje podejmowaną na ww. podstawie decyzję. Prawomocny mandat karny jest wiążący nie tylko dla samego zainteresowanego, ale także dla organów administracji i sądów, które z tego faktu wywodzą dalsze konsekwencje prawne. Wiążące skutki materialnoprawne, wynikające z prawomocności mandatu karnego, zobligowane były uwzględnić zarówno orzekające w sprawie organy administracji, jak i Sąd I instancji, co prawidłowo uczyniono. Z punktu widzenia przedmiotu zaskarżonego aktu administracyjnego, okoliczności i twierdzenia, na które powołuje się skarżący, nie mogły mieć prawnego znaczenia w tej sprawie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.