II OSK 183/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej V. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1011/10 w sprawie ze skargi V. S.A. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę V. S.A. w G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 1995 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] lutego 1995 r. o udzieleniu Górnośląskiemu Zakładowi Elektroenergetycznemu S.A. w Gliwicach pozwolenia na modernizację sieci S.N. i N.N. w miejscowości T. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim udzielił pozwolenia na powyższą modernizację sieci energetycznej. Decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. Wojewoda Śląski uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie orzeczenia o modernizacji stacji XI i stacji XXIV z przyłączami do sąsiednich sieci a w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., po rozpoznaniu wniosku G.K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na postawie art. 157 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 1995 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim z dnia [...] lutego 1995 r. w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę na działce nr ewid. [...] położonej w T. Organ wskazał, że do wniosku o pozwolenia na budowę inwestor nie dołączył wymaganych dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, wymaganych stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlanego (Dz.U. Nr 89, poz. 414). W aktach sprawy brak jest dokumentu (wyroku sądu) potwierdzającego zasiedzenie przedmiotowej działki, a z oświadczenia ówczesnej właścicielki – M.K. wynika, iż nie wyraziła ona zgody na realizacji inwestycji na przedmiotowej działce. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku V. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu organ ponownie stwierdził, że decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] czerwca 1995 r. i decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 1995 r. dotknięte były wadą rażącego naruszenia art. 32 ust 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do argumentów podniesionych w rozpoznawanym wniosku, organ wskazał, że ocena legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnosciowym następuje zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy. Z aktu notarialnego z dnia 4 grudnia 2007 r. wynika zaś, że G.K. jest do dnia 4 grudnia 2007 r. właścicielem działki nr ewid. [...] położonej w T. W skardze na powyższą decyzję spółka V. zarzuciła jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z uznaniem G.K. za stronę postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji mogła wystąpić jedynie osoba, która była właścicielem nieruchomości w dacie wydania decyzji, której wniosek dotyczy. Ponadto strona skarżąca podniosła, że jej poprzednik prawny, tj. Skarb Państwa, nabył służebność gruntowa obciążającą przedmiotową nieruchomość polegającą na prawie do posadowienia i utrzymania na tej ruchomości urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej. W ocenie strony skarżącej zasiedzenie służebności następuje z mocy prawa z upływem wymaganego okresu posiadania służebności. Nie jest więc wymagane potwierdzenie tego faktu przez sąd. Skarżąca spółka wskazała jednak, że w dniu 19 kwietnia 2010 r. złożyła do Sądu Rejonowego w Wodzisławiu Śląskim wniosek o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej obciążającej nieruchomość należącą obecnie do G.K. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że w postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy na nowo ustala krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony. Krąg ten może się różnić od kręgu podmiotów postępowania zwykłego. Skoro więc w dniu 4 grudnia 2007 r. G.K. stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to składając wniosek o stwierdzenie nieważności w dniu 9 października 2009 r. niewątpliwie posiadał on status strony. Sąd podkreślił również, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanych decyzji o pozwoleniu na budowę, wprost stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treść tego przepis jest jasna, a co za tym idzie, nie wymaga zastosowania reguł interpretacyjnych, zatem jego naruszenie oznacza naruszenie prawa w sposób oczywisty. Z akt sprawy wynika zaś, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie dysponował działką nr [...] na cele budowlane. Również w trakcie postępowania nieważnościowego spółka nie przedstawiła dokumentu potwierdzającego zgodę właściciela nieruchomości na przeprowadzenie przedmiotowej modernizacji, ani żadnego innego dokumentu, który uprawniałby do stwierdzenia, że inwestor posiadał prawo do dysponowania przedmiotową działką. Sąd podkreślił, że oświadczenie spółki o wystąpieniu z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej nie stanowi takiego dokumentu i nie ma znaczenia dla wyniku postępowania w niniejszej sprawie. WSA uznał wskazane naruszenie prawa za rażące gdyż doprowadziło ono do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniosła spółka V. S.A. z siedzibą w Gliwicach, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenia zasiedzenia oraz art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zawiązku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy zastała ona skierowana do osoby, która nie jest stroną postępowania, a także zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 us. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odpowiedź na skargę kasacyjna wniósł G.K., domagając się jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., jest oczywiście nieuzasadniony. Nieważność decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy decyzja zostaje skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania. Sytuacja taka nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. G.K., który złożył wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego i który otrzymał decyzję uwzględniającą ten wniosek był stroną postępowania, które zainicjował własnym wnioskiem. Przysługiwała mu też kwalifikacja jako strony postępowania nieważnościowego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną takiego postępowania są bowiem, jak to trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, nie tylko strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale również i inne podmioty, które wykażą swój interes prawny w stwierdzeniu nieważności tej decyzji. Skoro więc G.K. wykazał, że w dniu 4 grudnia 2007 r. stał się właścicielem zajętej bezprawnie pod budowę linii energetycznej nieruchomości, to jako jej właściciel niewątpliwie posiadał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Poniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie zasiedzenia służebności gruntowej jest również nieuzasadniony. Zawieszenie postępowania na wskazanej podstawie ma charakter fakultatywny "sąd może zawiesić..." i zależy od oceny sądu celowości takiego zawieszenia. Może ono nastąpić, gdy wynik postępowania zależy od innego, toczącego się już postępowania. Zależność taka ma miejsce, gdy prowadzonego postępowania nie można zakończyć bez uzyskania wyniku innego, prowadzonego postępowania administracyjnego sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Sytuacja taka nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, gdzie istniały podstawy oraz wystarczający materiał do wydania końcowej decyzji a wniosek o zawieszenie zmierzał do uzyskania przez stronę nowego, korzystnego dla niej dowodu. Przed zakończeniem niniejszej sprawy okazało się nadto, że sprawa o zasiedzenie służebności gruntowej upoważniającej do budowy linii energetycznej na nieruchomości strony zakończyła się prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w Gliwicach z dnia 18 marca 2011 r., III Ca 819/11, którym oddalono wniosek strony skarżącej o stwierdzenie zasiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył również przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 1995 r. Twierdzenie strony skarżącej, iż na podstawie decyzji z 1995 r. wykonywano jedynie remont istniejącej linii energetycznej jest sprzeczne z treścią zebranego w sprawie materiału. Z dokonanych w tej sprawie ustaleń wynika, iż do 1995 r. na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie było żadnych urządzeń związanych z przebudowywaną linią energetyczną. W tej sytuacji ustalenie Sądu I instancji, iż budowa słupa na tej nieruchomości bez uzyskania prawa do dysponowania nią na cele budowlane i wbrew woli ówczesnej właścicielki naruszała rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, bowiem skutkiem tego oczywistego naruszenia było też naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Za rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności, uznał NSA w identycznej sytuacji brak prawa do nieruchomości wyrokiem z 21 lipca 2011 r., II OSK 1188/10, Lex nr 1068964. Wobec braku uzasadnionych podstaw kasacyjnych skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.