VII SA/Wa 568/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Z. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, zw. dalej k.p.a. (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), po przeprowadzeniu wznowionego na wniosek T. M. postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2007 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę drogi ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w [...], odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że jako nowe okoliczności, które ujawniły się po wydaniu decyzji, strona podała fakt oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę nr [...] z obrębu [...], poprzez m.in. budowę ekranu akustycznego nr [...], który ogranicza widoczność przy wyjeździe z jego działki i jest zbędny ze względu na dopuszczalne normy hałasu oraz nieuzyskanie zgody wnioskodawcy na wykonanie ekranu nr [...]. W ocenie Wojewody ww. okoliczności, które zostały podane jako przesłanki wznowienia postępowania, nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] podkreślił, że organ, wydając decyzję w dniu [...] września 2007 r., miał wiedzę na temat ekranu akustycznego nr [...]. Zaznaczono, że do wniosku z dnia 24 listopada 2007 r. o wydanie decyzji została załączona dokumentacja sprawy, wśród której dla ekranów akustycznych został opracowany specjalny do tego przeznaczony projekt budowlany, tj. Projekt budowlano-wykonawczy, tom II, Projekt architektoniczno-budowlany, cześć 4 Ekrany akustyczne, gdzie na jego stronie 33 został naniesiony przedmiotowy ekran. Organ wskazał także, że zgodnie z § 282 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz. U. z 2000 r., nr 63, poz. 735 ) ekrany powinny być przewidziane blisko źródła hałasu, jednakże w odległości na obiektach w ciągu dróg kategorii Z, od krawędzi pasa ruchu, w przypadku ekranów odbijających – nie mniejszej niż 1 m, pochłaniających – nie mniejszej niż 2 m. Podkreślono, że z załączonej do wniosku o wznowienie postępowania dokumentacji fotograficznej wynika, że ekran nr [...] został umiejscowiony w odległości 2,2 m od krawędzi pasa ruchu. Odwołanie od powyższej decyzji złożył T. M. reprezentowany przez adw. P. S., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., ewentualnie uchylenie ww. decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 147 w zw. z art. 149 § 2 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. , art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. , art. 7 , art. 10 § 1 , art. 12 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odwołaniu podkreślono, że niniejsze postępowanie jako wszczęte z wniosku strony winno załatwiać wniosek w całości. Natomiast decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. odnosi się jedynie do jego części. Zdaniem strony odwołującej Wojewoda [...] nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia, ale także co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] wznowił postępowanie na żądanie T. M. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ wojewódzki był obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie zaistnienia obydwu wyżej wymienionych przesłanek. Zaznaczono, że organ nie stwierdził, czy zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na której wnioskodawca również opierał swoje żądanie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda [...] nie ustalił, czy T.M. posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zaznaczono, że znajdujący się w aktach sprawy wypis z rejestru gruntów nie jest wystarczającym dokumentem pozwalającym stwierdzić, czy T. M. posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się na obszarze oddziaływania inwestycji (działka nr ew. [...] ). W świetle powyższego stwierdzono, że zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i przeprowadzenia ponownego postępowania w znacznej części. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożył Zarząd Dróg Miejskich reprezentowany przez radcę prawnego Z. M., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 12 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego przez ich nieuwzględnienie i niewłaściwą interpretację oraz art. 7, 136 , 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji i inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) przez błędną jego interpretację. W ocenie strony skarżącej, sprzeczne ze stanem faktycznym jest stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w świetle zgromadzonych w sprawie dowodów, że T. M. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, skoro nie przejawiał jakichkolwiek działań przewidzianych prawem w określonym terminie. Zdaniem skarżącego błędne jest, że wypis z rejestru nie jest wystarczającym dokumentem pozwalającym stwierdzić stan prawny nieruchomości. Zaznaczono, że jest to podstawowa i ogólnodostępna informacja – ewidencja o stanie prawnym danej nieruchomości, prowadzona na podstawie złożonych przez właściciela gruntu, takich dokumentów jak odpis z księgi wieczystej, aktu notarialnego lub prawomocnych postanowień sądu. Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja rażąco narusza przepis art. 7 k.p.a., gdyż organ orzekający nie podjął żadnych kroków niezbędnych celem wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nie uwzględnił interesu społecznego. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy rażąco naruszył art. 138 § 2 k.p.a., przywołując go jako podstawę rozstrzygnięcia, chociaż nie miał podstaw do wydania takiej decyzji. W ocenie strony skarżącej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego samodzielnie winien rozstrzygnąć stworzone wątpliwości oparte na naruszeniu przepisów art. 28, art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Wyjaśnienie tej kwestii mieści się bowiem w granicach uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś nie jest zasadna. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145a § 1 k.p.a. Wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu. Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży podmiot niebędący stroną. Z art. 149 § 3 k.p.a. wynika wyłączenie dopuszczalności wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania z powodu braku podstaw wznowienia postępowania, gdyż ustalenie wystąpienia podstaw wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania wznowionego. Ocena przyczyn wznowienia postępowania przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, a negatywny wynik ustaleń co do przyczyn wznowienia nie może być przesłanką odmowy wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 487/91). Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być wyrażone w decyzji, wydanej na podstawie art. 151 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie posiadania przymiotu strony postępowania w ramach wstępnej, formalnoprawnej oceny wniosku w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania oparto o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - a więc okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - jest uchybieniem procesowym, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, kompetencję bowiem do prowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia (czyli oceny czy rzeczywiście zaistniała przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 k.p.a.) organ uzyskuje dopiero po wznowieniu postępowania. Jeżeli wnioskodawca opiera swoje żądanie na przesłance zawartej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wówczas organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie, lecz musi ograniczyć formalnoprawną ocenę wniosku do zbadania pozostałych warunków jego skuteczności, w szczególności zaś do oceny, czy zachowano ustawowy termin do wniesienia żądania. W przypadku spełnienia tych warunków, po wznowieniu postępowania w drodze postanowienia, organ powinien przeprowadzić w myśl art. 149 § 2 k.p.a. postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Konieczność skierowania sprawy do merytorycznego jej rozpoznania we wznowionym postępowaniu, w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę, ma szczególne znaczenie z tego powodu, iż wiąże się najczęściej z nieumieszczeniem nieruchomości wnioskodawcy w obszarze oddziaływania inwestycji (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), a co za tym idzie ustalenia, czy jest stroną postępowania zwykłego. O tym zaś czy takie ustalenie było zasadne, decyduje prawidłowość oceny przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę do oceny, czy nieruchomość znajduje się w takim obszarze. To zaś wymaga analizy merytorycznej udzielenia pozwolenia na budowę, co można uczynić jedynie w postępowaniu wznowionym, a nie w jego pierwszej formalnej fazie, kończącej się albo postanowieniem o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) albo też decyzją odmawiającą wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). W obu tych przypadkach nie dochodzi bowiem do rozpoznania sprawy w zakresie wystąpienia podstawy wznowienia postępowania. Czym innym jest bowiem – właściwe dla fazy badań formalnych – ustalenie czy wnioskodawca powołał (przytoczył) we wniosku jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., w tym przesłankę wymienioną w pkt 4, a czym innym jest ustalenie, czy przesłanka ta, jako przyczyna wznowienia, rzeczywiście wystąpiła w sprawie będącej przedmiotem wniosku. Ta kwestia może być badana wyłącznie po wznowieniu postępowania. Stwierdzenie przez organ właściwy do wznowienia postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę, że wnioskodawca, żądający wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie posiada przymiotu strony, gdyż nie brał w nim udziału z tego powodu, iż jego nieruchomość nie została umieszczona w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wydanie na tej podstawie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania naruszałaby przepis art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż o wystąpieniu przyczyn wznowienia postępowania można orzec dopiero po jego wznowieniu i przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie.. Jeżeli tak, to wznowienie postępowania w przypadku powołania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a także przesłanki z opisanej w pkt 5 tego przepisu było jak najbardziej zasadne, gdyż postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na skutek żądania T. M., który przywołał we wniosku dwie przesłanki jako podstawę wznowienia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Takie też przesłanki wymieniono w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Jak wyżej już to omówiono, samo wznowienie postępowania w przypadku przywołania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było niezbędne, w żadnym razie jednak nie zwalniało organu I instancji od przeprowadzenia w tym względzie postępowania oraz dokonania stosownej oceny. Tymczasem decyzja wydana przez organ I instancji odnosi się jedynie do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Oznacza to, że organ nie przeprowadził postępowania w jego najistotniejszej części , ani też nie dał temu wyrazu w wydanej decyzji, w zakresie odnoszącym się do oceny przymiotu strony, a tym bardziej nie rozważał pozostałej części dyspozycji wspomnianego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnie zatem organ II instancji, dostrzegając, iż organ I instancji w ogóle nie rozpoznał sprawy w części dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uchylił decyzję tego organu. Nierozpoznanie sprawy w jej istotnej części w postępowaniu przed organem I instancji stanowi naruszenie art. 104 § 1 k.p.a., co w konsekwencji musi skutkować uchyleniem decyzji nierozstrzygającej sprawy w zakresie objętym wnioskiem i ponowieniem postępowania I instancji, gdyż organ II instancji nie ma podstaw do formułowania własnych ocen w kwestiach pominiętych przez organ I instancji. Oznaczałoby to bowiem pominięcie instancji w rozpoznaniu sprawy naruszając zasadę wyrażoną w art. 15 k.p.a. stanowiącego, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Nie wchodząc w materialną ocenę decyzji organu I instancji, gdyż sprawa na skutek naruszeń procesowych ponownie będzie badana przez organy, stwierdzić trzeba, że decyzja organu I instancji wydana została co najmniej przedwcześnie, gdyż od ustalenia interesu prawnego wnioskodawcy, wynikającego z konkretnego przepisu prawa materialnego zależy, czy wnioskodawca posiada wystarczającą legitymację do udziału w sprawie wznowionej. Każdą z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. można poddać merytorycznemu badaniu we wznowionym postępowaniu dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że podmiot żądający wznowienia postępowania wykazał swój przymiot strony w postępowaniu wznowionym wynikający z tego, iż powinien być uznany za stronę w postępowaniu zwykłym (co może też stanowić potwierdzenie zaistnienia odrębnej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Skoro jednak organ I instancji kwestii tej nie rozpatrywał, decyzję organu II instancji uchylającą decyzję I instancji i kierującą sprawę do ponownego rozpoznania należało ocenić jako nienaruszającą prawa. Z tych też względów zarzuty skargi nie mogły okazać się skuteczne. Bez znaczenia w tym kontekście okazały się też argumenty dotyczące tego czy wypis z rejestru był wystarczający dla uznania tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z inwestycją. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego okoliczność ta ma wprawdzie znaczenie prawne przy badaniu przymiotu strony, lecz nie jest jedyną przesłanką wynikającą z tego przepisu, a przesądzającą o tym przymiocie, gdyż dopiero powołanie przepisu prawa materialnego, z którego można wywodzić uprawnienie do udziału w sprawie, oprócz stwierdzenia tytułu własności nieruchomości stanowi taką podstawę. W warunkach kiedy okazało się, że zasadna była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z tej przyczyny, iż naruszone zostały w postępowaniu administracyjnym I-instancyjnym w sposób istotny i mający wpływ na wynik sprawy przepisy postępowania administracyjnego, nie było i nie ma podstaw do formułowania ocen w zakresie przepisów prawa materialnego, z tego też powodu nie można było uznać, że zaistniało podnoszone w skardze naruszenie art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji i inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 ze zm.) przez błędną jego interpretację. W postępowaniu administracyjnym, zakończonym decyzją kasacyjną, ani też przed sądem obecnie orzekającym nie doszło bowiem do żadnego z rozstrzygnięć, o których mowa w tym przepisie, ponieważ przedmiotem zaskarżenia do Sądu nie była decyzja merytorycznie rozstrzygająca sprawę. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.