II SA/Gl 115/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia pozytywnego uzgodnienia lokalizacji obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. W wyniku postępowania przeprowadzonego na skutek pisma R. B. domagającego się skontrolowania legalności wykonanych przez sąsiadów ogrodzeń, w tym wizji lokalnej, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał W. M. dokonać rozbiórki ogrodzenia działek 1, 2, 3 w R. z uwagi na niezachowanie przewidzianych planem miejscowym linii rozgraniczających. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania ww. decyzja została uchylona decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. nr [...]z powodu objęcia rozstrzygnięciem także działki nie należącej do W M. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. ponownie nakazał W. M. dokonać rozbiórki ogrodzenia, ograniczając jednak tym razem nakaz do działek 1,2. Także i to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z dnia [...]r. nr [...] z uwagi na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Po raz trzeci rozpoznając sprawę organ I instancji decyzją nr [...], wydaną prawdopodobnie we [...]r. (decyzja opatrzona jest oczywiście błędną datą [...]r.) kolejny raz nakazał W. M. rozbiórkę przedmiotowego ogrodzenia. W wyniku rozpoznania wniesionego przez stronę odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] po raz kolejny uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Tym razem przyczyną uchylenia była niekompletność ustaleń co do faktu naruszenia przez inwestorkę pasa drogowego, jak również konieczność identycznego potraktowania wszystkich osób budujących fragmenty ogrodzenia przy tej samej drodze (organ przywołał wyrok WSA wydany w sprawie R.B.). Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. , działając na podstawie art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) nałożył na W. M. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] r. pozytywnego uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działek nr 1 i 2 w R. z zarządcą drogi nr [...] tj. Wójtem Gminy G. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest od strony działki nr 4 oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga wewnętrzna, posiadająca szerokość w liniach rozgraniczających 5 m. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów pozostaje ona w samoistnym posiadaniu Gminy G. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2008 r. dotyczącym sprawy R. B. wynika, iż ponownie rozpatrując sprawę należy zbadać możliwość ewentualnej legalizacji przedmiotowego ogrodzenia, z uwagi na to, iż zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "nie wykluczył możliwości budowy w liniach rozgraniczających". Biorąc pod uwagę konstytucyjną zasadę równości wobec prawa i mając na uwadze jednakowe traktowanie wszystkich stron zamieszkałych wzdłuż drogi wewnętrznej nr 4 zasadne jest, zdaniem organu I instancji, przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy (w tym przypadku pkt 4 - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach). W. M. wniosła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniosła, że jej zdaniem przedmiotowa decyzja jest bezzasadna i nie znajduje oparcia w przepisach prawa ani w istniejącym stanie rzeczy. Organ I instancji wziął pod uwagę konstytucyjną zasadę równości wobec prawa pomimo, że sytuacja strony jest inna niż R. B., który budowę prowadził samowolnie. W. M. dokonała natomiast wszystkich formalności w związku z budową ogrodzenia (zgłoszenie [...] potwierdzające legalność inwestycji w Starostwie Powiatowym). Dołączyła wówczas mapę sporządzoną przez geodetów. Strona podkreśliła nadto, że dopatrzyła się błędnego wpisu w protokole z dnia [...] r. z wizji lokalnej przeprowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Budowlany w Ż.. Wpis ten dotyczy rozpoczęcia robót budowlanych tj. wpisano: [...]r. rozpoczęto i zakończono, co wpływa na interpretację przepisów budowlanych. Data ta, zdaniem strony, jest datą zgłoszenia budowlanego a nie faktycznym czasem budowy. Zgodnie z art.30 ust. 1 pkt. 3 ustawy prawa budowlanego z roku 1994 nie wymagało bowiem zgłoszenia właściwemu organowi budowy ogrodzeń od strony dróg o wysokości poniżej 2.20 m. Istniejący płot zgodnie z protokołem z wizji ma wysokość jedynie 1.40 m. Wobec powyższego w chwili budowy nie było potrzebne zgłoszenie budowlane i nie było jeszcze ustalonych linii rozgraniczających w gminie G.. Odwołanie powyższe podpisała także L. W.-P. Decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że jego zdaniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wdrożył prawidłową procedurę naprawczą, a w związku z tym zastosował właściwe przepisy prawa budowlanego. Budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem zostało ono zrealizowane od strony miejsca publicznego. O uznaniu drogi wewnętrznej nr [...] za miejsce publiczne przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/G1 483/08, który w sprawie ze skargi R. B. - właściciela posesji leżącej przy ww. drodze, wskazał, że tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod ogólną infrastrukturę z natury swej są miejscami publicznymi. A zatem organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, iż w zaistniałym stanie faktycznym inwestor obowiązany był dokonać zgłoszenia budowy ogrodzenia. W. M. pomimo tego, że podjęła prawem wymagane czynności, tj. zgłosiła zamiar wykonania powyższego obiektu na działkach nr 1, 2 oraz 3, zrealizowała roboty budowlane z naruszeniem przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy G., a więc z przekroczeniem linii rozgraniczających drogę wewnętrzną nr 4. Zgodnie z rozdziałem 3 § 1 ust. 2 ww. aktu minimalna szerokość drogi wewnętrznej w liniach rozgraniczających wynosi 5 m, z kolei w wypadkach uzasadnionych warunkami terenowymi dopuszcza się zmniejszenie szerokości drogi w liniach rozgraniczających lub zbliżenie zabudowy do skraju jedni, po uzgodnieniu z administratorem drogi. Wobec tego, iż przedmiotowe ogrodzenie zostało usytuowane wbrew zapisom powyższego planu, bez zachowania wyznaczonych linii rozgraniczających drogę i pozytywnego uzgodnienia innej lokalizacji z administratorem drogi, organ nadzoru budowlanego uprawniony był do podjęcia działań zgodnie z posiadanymi kompetencjami. W związku z tym, iż powyższy plan nie wykluczył możliwości zrealizowania ww. obiektu w liniach rozgraniczających drogi organ zasadnie nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia pozytywnego uzgodnienia lokalizacji ogrodzenia działki nr 1 i 2 z zarządcą drogi, czyli Wójtem Gminy G. Uzyskanie takiego dokumentu jest niezbędne dla zakończenia procedury naprawczej określonej w art. 51 Prawa budowlanego i w konsekwencji zalegalizowania obiektu wykonanego z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obiektu. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, iż zgodnie z przepisami prawa budowlanego obowiązującymi w chwili dokonania zgłoszenia budowa ogrodzeń od strony miejsc publicznych była objęta obowiązkiem zgłoszenia. Organ II instancji wskazał nadto, że nie rozpatrzył odwołania wniesionego przez L. W.-P., bowiem nie jest ona stroną niniejszego postępowania. W ocenie organu odwoławczego działka nr 3 położona w R. nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania ogrodzenia sytuowanego na nieruchomościach o nr 1 i 2 od strony drogi nr 4. Dodatkowo z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego nie wynika, aby przedmiotowe ogrodzenie wpływało na dostęp L.W. -P. do drogi publicznej. Pismem z dnia [...]r. W. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji. Wskazała, że wiosną 2004 r. gdy zwróciła się ustnie do Urzędu Gminy w Gilowicach o wydanie uzgodnienia lokalizacji przedmiotowego płotu, otrzymała informację, iż na terenie gminy nie istnieje plan zagospodarowania przestrzennego i wobec powyższego Urząd Gminy nie wydaje takiego dokumentu i nie jest on wymagany przy budowie tego płotu. Skarżąca podkreśliła nadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie znalazła odniesienia do spostrzeżeń, które zostały zawarte w odwołaniu, a to: - mylnie wpisanego podczas wizji lokalnej terminu wykonania płotu, który w rzeczywistości budowany był nie [...]r., a był wiosną (marzec) 2004 r. - zaznaczenia, iż sporny płot stoi na działce nr 3 i jest przedłużeniem starej linii zabudowy. Skarżąca podkreśliła, że przed przystąpieniem do budowy ogrodzenia zatrudniła geodetów: inż. D. W. i D. M. o wytyczenie terenu pod budowę ogrodzenia. Nie rozstrzygnięto sprawy ogrodzenia działki 3 (3 ary) od strony drogi 7 , którą zakupiła siostra L. W.-P. Do skargi skarżąca dołączyła oświadczenia trzech osób potwierdzających, że pracowały przy budowie płotu w [...] r. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, ustosunkowując się do treści skargi wskazał, że nie daje wiary twierdzeniom skarżącej, iż budowa zrealizowana została już [...]r., nie daje też wiary oświadczeniom potwierdzających fakt ten osób. Także zarzut, iż nie uwzględnił, że ogrodzenie będące przedmiotem postępowania stoi na działce nr 3 i jest przedłużeniem starej linii zabudowy, organ uznał za bezzasadny. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości fakt, iż sporne ogrodzenie znajduje się na działkach o nr 1 i 2. Zresztą w stosunku do ogrodzenia działki nr 3 zostało przez PINB w Ż. przeprowadzone postępowanie zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] r., od którego uprawniona osoba nie wniosła stosownego środka zaskarżenia. Łączenie sprawy ogrodzenia działki nr 3 z przedmiotową sprawą jest więc, zdaniem organu, bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu zaskarżona decyzja wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, LEX nr 54171. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, wydający decyzję stanowiącą przedmiot skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia i wydał zaskarżoną decyzję bez należytego wyjaśnienia wszystkich faktycznych i prawnych aspektów sprawy. Wskazać bowiem należy, iż organ I instancji uznał, że budowę przedmiotowego ogrodzenia W. M. rozpoczęła i zakończyła [...]r., po dokonaniu stosownego zgłoszenia. Taką bowiem datę strona wskazała w protokole z wizji przeprowadzonej w dniu [...] r. We wniesionym do organu II instancji odwołaniu W. M. podniosła jednak, iż wskazany okres robót został oznaczony w protokole błędnie albowiem w rzeczywistości wówczas dokonała jedynie zgłoszenia budowlanego, które w trakcie budowy nie było wymagane albowiem nie było jeszcze wówczas ustalonych linii rozgraniczających w Gminie G. Pomimo wskazanych przez stronę nowych okoliczności, mogących mieć kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wezwał strony do sprecyzowania kiedy wobec tego jej zdaniem wykonała ogrodzenie, nie dokonał w tej mierze stosownych ustaleń i ocen, nie rozważył płynących z określenia poprawnych dat wniosków, a w wydanej przez siebie decyzji do twierdzenia strony nie odniósł się ani jednym słowem. Przyjmując, w ślad za rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym, że budowa ogrodzenia nastąpiła dopiero po dokonaniu przez W. M. stosownego zgłoszenia, a więc w okresie gdy w gminie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (wszedł on w życie w [...] r.) pominął milczeniem zawarte w odwołaniu twierdzenia i uznał, że strona prawidłowo wprawdzie dokonała zgłoszenia robót jednak usytuowała ogrodzenie nie zachowując przewidzianych planem linii rozgraniczających. Tym samym, zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. podjął poprawną procedurę naprawczą. W konsekwencji zaskarżoną decyzję uznać należy za co najmniej przedwczesną, wydaną bez należytego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Notabene zauważyć w tym miejscu należy, iż wyrażoną już w odwołaniu tezę o budowie ogrodzenia w innym okresie niż [...] r. W. M. podtrzymała we wniesionej do tut. Sądu skardze stwierdzając, że wiosną, kiedy to prowadziła budowę, plan zagospodarowania w gminie jeszcze nie obowiązywał, a tym samym nie mogła naruszyć jego ustaleń. Wskazała też, że przed przystąpieniem do budowy zatrudniła wskazanych z imienia i nazwiska geodetów, którzy wytyczyli teren pod budowę ogrodzenia. Do skargi dołączyła nadto trzy oświadczenia osób deklarujących, że pracowały przy budowie przedmiotowego ogrodzenia i potwierdzających własnoręcznymi podpisami, iż budowa prowadzona była w [...]r. Sama natomiast skarżąca w trakcie rozprawy w dniu [...]r. stwierdziła, że zgodnie z pouczeniem uzyskanym od pracownika Urzędu Gminy najpierw, [...]r., wybudowała przedmiotowe ogrodzenie, a dopiero w jesieni dokonała zgłoszenia. W ramach ponownego rozpoznania wniesionego doń odwołania organ II instancji wszechstronnie zbada sprawę jednoznacznie ustalając kiedy w istocie budowa została przeprowadzona (w razie potrzeby wzywając stronę bądź świadków do dodatkowych wyjaśnień lub zlecając stosowne czynności organowi I instancji), czy w konsekwencji były podstawy do wszczęcia postępowania a jeśli tak to jaki tryb postępowania winien zostać przez organy przyjęty. W zależności od dokonanych ustaleń organ wyda należycie umotywowane rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.