VI SA/Wa 698/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2008 r. w tej samej części; 2. stwierdza, że decyzje w uchylonych częściach nie podlegają wykonaniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 18, art. 18b, art. 20 ust. 1 i ust. 1a, art. 22, ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") oraz Lp. 4.1, Lp. 11.1 ust. 1 lit. d załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 13 pkt 3 Rozdział VI, Załącznik I rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 ze zm., dalej: "rozporządzenie EWG Nr 3821/85"), § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] stycznia 2008 r. wniesionego przez W. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: P. , [...] C. (nazywanym dalej: skarżącym) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...] nakładającej karę pieniężną w wysokości 4.500 zł, utrzymał ww. decyzję w całości w mocy. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] grudnia 2007 r. około godz. 12:02 na drodze krajowej nr [...] w miejscowości K. na ulicy [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym kierował M. C.. Pojazd należał do W. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: P., [...] C. Autobusem był wykonywany transport osób na linii regularnej B. – K. W trakcie kontroli kierowca okazał zezwolenie nr [...] na wykonywanie linii regularnej wraz z rozkładem jazdy, odcinek kontrolny rocznej karty opłaty drogowej o nr [...], ważną od dnia [...] marca 2007 r. Odnośnie rozkładu jazdy, po jego analizie stwierdzono, że pojazd o godz. 12:04 powinien znajdować się na ul. [...] w rejonie P. "M.". Ponadto kierowca zeznał, że wyjechał z B. o godz. 11:35, zamiast o godz. 11:45. W ocenie organu stanowiło to naruszenie art. 20 u.t.d., stanowiącego, że w zezwoleniu określa się m.in. warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki (przy przewozach regularnych), a załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy. W toku czynności kontrolnych stwierdzono także, że odcinek samoprzylepny karty opłaty drogowej (winieta) nie został przylepiony w prawym dolnym rogu przedniej szyby ani w żadnym innym miejscu. Organ zauważył, że zgodnie z art. 42 u.t.d. podmioty wykonujące przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych zobowiązane są do uiszczania opłaty za ten przejazd. Uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie karty opłaty. Karta opłaty, w myśl § 3 rozporządzenia składa się z dwóch części: 1. winiety samoprzylepnej umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu; 2. odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie, łącznie przedziurkowane części karty. Odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty. Podmiot wykonujący przewóz drogowy ma obowiązek wypełnić kartę opłaty przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu. Wypełnienie karty polega na wpisaniu numeru rejestracyjnego pojazdu samochodowego na jej odcinku kontrolnym. Podczas tej kontroli stwierdzono również, że pojazd był wyposażony w urządzenie rejestrujące (tachograf), który nie został poddany wymaganej okresowej kontroli. Z tabliczki pomiarowej tachografu wynikało, że sprawdzenia urządzenia dokonano w dniu 3 czerwca 2003 r. Zatem termin ważności tego badania upłynął w dniu 3 czerwca 2005 r. Stanowiło to naruszenie § 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym – tachografów samochodowych (Dz. U. Nr 33 poz. 295), który mówi, że sprawdzanie urządzenia rejestrującego w transporcie drogowym dokonuje się nie rzadziej niż co 24 miesiące, licząc od daty naniesionej na tabliczkę pomiarową. Powyższe ustalenia zostały utrwalone w protokole kontroli z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...], podpisanym bez zastrzeżeń przez kontrolowanego kierowcę. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wyżej opisaną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 4.500 zł. Wskazał w niej na następujące naruszenia: 1) wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących: godzin odjazdu i przyjazdu, za co na mocy art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz lp. 2.2. załącznika do u.t.d. nałożył karę pieniężną w wysokości 500 zł; 2) wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, za co na mocy art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz lp. 4.1 załącznika do u.t.d. nałożył karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych; 3) wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu, za co na mocy art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 u.t.d. oraz lp. 11.1.1d załącznika do u.t.d. nałożył karę pieniężną w wysokości 1.000 złotych. Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżący wniósł odwołanie od ww. decyzji. Wniósł o umorzenie postępowania w zakresie wszystkich stwierdzonych naruszeń oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Co do naruszenia warunków zezwolenia dotyczących rozkładu jazdy oświadczył, iż spowodowane zostało wyłącznie z winy kierowcy i poza wiedzą skarżącego. Kierowca był wyposażony w rozkład jazdy i miał go przestrzegać. Skarżący zaś nigdy nie wydawał kierowcy ani poleceń, ani sugestii, aby nie przestrzegał rozkładu jazdy. Z kolei co do naruszenia wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazdy po drogach krajowych, podkreślił, że do kontroli został przedstawiony prawidłowo wypełniony i przedziurkowany odcinek kontrolny. Winieta nie była naklejona na szybie, gdyż została naklejona na szybę, która została wcześniej rozbita. Natomiast w zakresie ostatniego z przypisanych mu naruszeń stanął na stanowisku, że wykonywana przez niego działalność na mocy rozporządzenia EWG (WE) nr 561/2006 i rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 jest wyłączona spod ich stosowania. Kierując się zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, Główny Inspektor Transportu Drogowego opisaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zaakceptował ustalenia dokonane przez organ I instancji. Ponadto stwierdził, że w przypadku wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków zezwolenia, na pracodawcy ciąży odpowiedzialność za ewentualne skutki działań osób, którymi posługuje się w wykonywaniu działalności gospodarczej. W kwestii opłaty za przejazd po drogach krajowych stanął na stanowisku, że dowodem uiszczenia opłaty są łącznie dwie części karty opłaty: odcinek kontrolny prawidłowo wypełniony i winieta samoprzylepna umieszczona w trwały sposób na szybie. Organ odwoławczy nie kwestionował, że karta opłaty rocznej o nr i serii [...] została przez skarżącego nabyta. Jednakże przyjął, że fakt rozbicia przedniej szyby i konieczność wymiany szyby nie mogły stanowić podstawy uchylenia skarżonej decyzji, gdyż kierowca nie posiadał obu elementów karty opłaty. Ponadto Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, że w przypadku rozbicia szyby, na której była naklejona winieta, skarżący mógł wystąpić z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej opłaty i jednocześnie zakupić nową kartę opłaty drogowej. Z kolei co do ostatniego naruszenia organ II instancji stwierdził, że powoływane przez skarżącego rozporządzenie EWG (WE) nr 561/2006 i rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 znajdują w pełni zastosowanie, gdyż przewóz na linii regularnej K. – B. obejmował odcinek 150 km, a wyłączenie dotyczy tras nie przekraczających 50 km. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) W. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za brak karty opłaty drogowej, wnosząc o zwolnienie go z tej kary. Zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego, ponieważ, jak stwierdził, po wymianie rozbitej szyby przykleił winietę, która była w stanie nienaruszonym, na nową szybę. Nie wiedział w ogóle, że winieta została usunięta z przedniej szyby. Po kontroli zakupił nową kartę opłaty drogowej. Skarżący uważał, że nałożona kara była krzywdząca, gdyż zakupił kartę opłaty drogowej, prawidłowo została wypełniona, a wypadek losowy sprawił, że winieta nie była zamocowana na przedniej szybie. Ponadto podniósł, że kara jest wysoka i nie stać go na jej zapłacenie, szczególnie gdy została niesłusznie nałożona. Do skargi dołączył kopie faktury zakupu miesięcznej karty opłaty drogowej z dnia [...] marca 2008 r. i wymiany szyby z dnia [...] września 2007 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2008 r. Uznał, że argumenty podnoszone przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy zmiany jego decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1014/08 z urzędu zawiesił postępowanie. Ustalił, że przed Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie wskutek pytania innego sądu administracyjnego, którego przedmiotem są przepisy dotyczące opłat za przejazd po drogach krajowych. Jako podstawę wskazał art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm., dalej: "p.p.s.a."). Następnie postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1014/08 tenże Sąd z urzędu podjął zawieszone postępowanie, gdyż w dniu 25 marca 2010 r. Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w omawianej wyżej sprawie, sygn. akt P 9/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że skarga W. K. jest uzasadniona. Zgodnie z art. 42. ust. 1 u.t.d. podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Dowód uiszczenia opłaty czyli kartę opłaty drogowej kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie podczas wykonywania przewozu drogowego i okazywać podczas kontroli na żądanie uprawnionego organu, w myśl art. 87 ust. 1 u.t.d. Tryb wnoszenia opłat oraz wzory dokumentów potwierdzających ich wniesienie zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 42 ust. 7 u.t.d. Według § 3 ust. 1 tego rozporządzenia uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej, umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu (pkt 1) oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że W. K. uiścił wymaganą opłatę za przejazd po drogach krajowych. Główny Inspektor Transportu Drogowego przyznał bowiem w swojej decyzji, że w trakcie kontroli w dniu [...] grudnia 2007 r. kierowca okazał odcinek kontrolny rocznej karty opłaty drogowej ważnej do marca 2008 r., prawidłowo wypełniony. Nie zakwestionował również kopii dowodu wniesienia opłaty drogowej przedstawionej przez skarżącego w postępowaniu przed organem I instancji (k-[...] akt administracyjnych), a następnie w postępowaniu odwoławczym (załącznik do pisma skarżącego z dnia [...] stycznia 2008 r. uzupełniającego odwołanie). W. K. wykonał zatem ciążący na nim obowiązek, wynikający z art. 42 ust. 1 u.t.d. Karze pieniężnej, w myśl art. 92 ust. 1 u.t.d. podlega jedynie wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem, powodujące naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do u.t.d., zgodnie z art. 92 ust. 4 cytowanej ustawy. Przepis lp. 4.1 załącznika do u.t.d. karę w wysokości 3.000 zł przewiduje za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Ustawa o transporcie drogowym używa tu zwrotu "bez uiszczenia wymaganej opłaty". Jeśli uiszczono opłatę - co organ sam przyznał w decyzji - to nie można w takim przypadku nałożyć kary pieniężnej na przedsiębiorcę. Wobec powyższego organ nie mógł również skutecznie argumentować, że dowodem uiszczenia opłaty jest tylko formalny dowód, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia i twierdzić, iż skutek prawny uiszczenia opłaty następuje nie przez fakt wykupienia karty, a następnie jej prawidłowe wypełnienie, ale jedynie przez używanie w sposób przewidziany prawem. Przepis w § 3 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. Rozporządzenie określało także, że nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale wewnątrz pojazdu na przedniej szybie w prawym dolnym rogu (§ 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z art. 42 ust. 7 u.t.d. minister właściwy do spraw transportu upoważniony został do określenia w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty, a także do określenia wzorów dokumentów potwierdzających jej wniesienie. Powyższy przepis ustawy o transporcie drogowym nie upoważniał ministra do wprowadzenia możliwości zmiany ogólnych zasad dowodzenia, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Regułą jest, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). W rezultacie problematykę dowodzenia i regulacji ustawowej materii zasad postępowania dowodowego, określoną w omawianym rozporządzeniu, akcie normatywnym rangi podustawowej, trudno uznać za zgodną z zasadą państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. Faktem jest, że w dniu kontroli winieta nie była umieszczona wewnątrz pojazdu, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Ustawa o transporcie drogowym nie wprowadza jednak kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł za nieumieszczenie winiety w pojeździe w wyżej opisany sposób. W tej sytuacji nałożenie sankcji na W. K. nie miało normatywnego oparcia w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku podkreślił, że mechanizm uiszczenia opłaty składa się z kilku czynności: nabycia w upoważnionej jednostce karty opłaty drogowej określonego rodzaju, prawidłowego wypełnienia dwuczęściowej karty przed rozpoczęciem przejazdu. Prawidłowe wypełnienie karty oznacza wpisanie danych identyfikujących pojazd i wykonywany nim przejazd czyli wpisanie na odcinku kontrolnym karty numeru rejestracyjnego pojazdu i czasu przejazdu. Dokonanie tych czynności pozwala na przypisanie karty do określonego pojazdu i czasu przejazdu, a tym samym za uznanie opłaty za uiszczoną. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2008 r., w części dotyczącej nałożenia omawianej kary pieniężnej podlegały uchyleniu przez Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Stosownie do art. 152 p.p.s.a., Sąd określił, że obie decyzje w tym zakresie nie podlegają wykonaniu. Sąd o kosztach nie orzekł na mocy art. 210 § 1 p.p.s.a., z uwagi na niezgłoszenie przez skarżącego wniosku w tym zakresie.