I OSK 41/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 521/10 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną. Przedmiotem zaskarżenia jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 września 2010 r. oddalający skargę A. H. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odszkodowawczego. Zaskarżony wyrok został wydany w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny: A. H. złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm., zwaną dalej "Przepisami wprowadzającymi ustawy reformujące administrację publiczną") za grunt o pow. 160 m2 stanowiący część działki nr [...]. Prezydent Miasta Ż. - wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej - decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] na podstawie art. 104, art. 105 i art. 107 K.p.a. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej powoływana jako "u.g.n.") umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ wskazał, że powołana we wniosku działka stała się własnością Gminy Ż. na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, co potwierdza ostateczna decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...]. Skoro zatem żadna część spornej działki nie stanowiła własności A. H., to nie posiada on legitymacji do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, co skutkuje bezprzedmiotowością wszczętego postępowania, a w konsekwencji jego umorzeniem. A. H. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wskazując że sporna działka jest jego własnością, a w latach 1995 nie było na niej fizycznie żadnej drogi. Droga ta powstała dopiero w 2000 roku. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca i jego poprzednicy prawni nigdy nie byli właścicielami spornej części nieruchomości i nie została ona przejęta przez podmiot publicznoprawny od tych osób. Właścicielem tej nieruchomości był, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14 z 1950 roku), Skarb Państwa, a następnie na podstawie powołanej decyzji komunalizacyjnej Wojewody Śląskiego, Gmina Ż. Wnioskodawca w trakcie postępowania nie wykazał aby jemu lub jego poprzednikom prawnym przysługiwało prawo własności jakiejkolwiek części spornej działki. Ponieważ ani wnioskodawca, ani jego poprzednicy prawni, nie zostali pozbawieni własności przedmiotowej nieruchomości w drodze wywłaszczenia, ani nieruchomość ta nie została przejęta w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, brak podstaw prawnych do przyznania odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach A. H. podtrzymał swoje stanowisko co do faktu, że działka nr [...] uległa zawłaszczeniu bez uprzedniego powiadomienia go i bez wypłacenia odszkodowania za przejęty grunt. Wskazał, że pośrednio działki tej dotyczy wyrok Wojewódzkiego Sądu w Gliwicach z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 690/07. Pismem procesowym z dnia 20 września 2009 r. pełnomocnik skarżącego, zarzucił ponadto naruszenie zaskarżoną decyzją art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, że skarżący nie posiada w sprawie legitymacji procesowej; art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez niezastosowanie tego przepisu, mimo pozbawienia skarżącego prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. W związku z tymi zarzutami pełnomocnik skarżącego domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 września 2010 r. oddalił skargę A. H. jako niezasadną. Sąd stwierdził, że ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 roku Wojewoda Śląski stwierdził nabycie przez Gminę Ż. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku nieodpłatnie między innymi własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych. Dlatego też roszczenie skarżącego kierowane do części tej działki to jest do 160 m2, jako przejętej na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest nieuzasadnione. Nadto WSA w Gliwicach podzielił także stanowisko organu odwoławczego, że konieczną przesłanką do orzeczenia odszkodowania, którego obowiązek ustalenia musi wynikać z przepisów prawa materialnego, jest sam akt wywłaszczenia. Jeżeli wywłaszczenie nie nastąpiło brak jest podstaw prawnych do przyznania odszkodowania, a ewentualne roszczenia odszkodowawcze mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego. Sąd ustalił, że część działki nr [...] o powierzchni 160 m2 wbrew twierdzeniom skarżącego nie została przejęta pod drogę publiczną na mocy ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ani nie stanowi przedmiotu wywłaszczenia, z którym u.g.n. łączy obowiązek wypłaty odszkodowania, bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. dotyczy jedynie nieruchomości przejętych bez ustalenia odszkodowania, które to przejęcie miało miejsce pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku, co wynika z art. 233, 242 i 216 tej ustawy. Od wyroku Sądu Wojewódzkiego A. H. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono powyższemu wyrokowi naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przez jego niezastosowanie. W ocenie skarżącego bezsporne jest, że działka nr [...], która jest przedmiotem niniejszego postępowania wytyczona została z działki nr [...] należącej do niego. Wytyczenie tej działki odbyło się bez zgody i wiedzy właściciela – a więc bezprawnie. W tym stanie rzeczy zasadne było przyjęcie, że doszło do aktu wywłaszczenia skarżącego, z czym wiąże się obowiązek orzeczenia odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania określoną przesłankami z art. 183 § 2 P.p.s.a., której nie stwierdzono w niniejszej sprawie. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, co oznacza iż nie są kwestionowane ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji, a zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki. Powyższy zarzut jest całkowicie nieuzasadniony. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie ma bowiem jakiegokolwiek zastosowania w postępowaniu o ustalenie odszkodowania. Jak to już bowiem ustalił Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], Wojewoda Śląski stwierdził nabycie przez Gminę Ż. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku nieodpłatnie między innymi własności nieruchomości położonej w granicach administracyjnych Miasta Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Powyższa decyzja ostateczna uzyskała tytuł prawomocności, a więc będąca przedmiotem niniejszego postępowania nieruchomość z dniem 27 maja 1990 r. stała się własnością Gminy Ż. nieodpłatnie. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko WSA w Gliwicach, że przesłanką konieczną do orzeczenia odszkodowania, którego obowiązek ustalenia musi wynikać z przepisów prawa materialnego, jest sam akt wywłaszczenia. A jeżeli wywłaszczenie – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie nastąpiło, brak jest podstaw prawnych do przyznania odszkodowania, a ewentualne roszczenia odszkodowawcze mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego. Zasądzenie przez organy administracji odszkodowania przewidzianego w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowi bowiem rekompensatę za przejecie w tym trybie nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tego względu na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w przedmiocie wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż z przepisów art. 250, 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i 260 P.p.s.a. wynika, że orzekanie w przedmiocie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy pozostaje w kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, do którego należy złożyć stosowny wniosek.