II OSK 2342/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant st. asyst. sędz. Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. i A.a Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 719/10 w sprawie ze skargi M. Z. i A. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 stycznia 2010 r. nr 15/2010 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 719/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Z. i A. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 stycznia 2010 r. nr 15/2010 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Starosta Legionowski decyzją WA.L.7351-752/09 z dnia 12 października 2009r. po rozpatrzeniu wniosku M. i A. Z. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w miejscowości Dąbrowa Chotomowska gmina Jabłonna. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 12 sierpnia 2009r. M. i A. Z. wystąpili do Starostwa Powiatowego w Legionowie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem na działkach nr 35/14, 36/13, 37/12 i 39/12, położonych w miejscowości Dąbrowa Chotomowska gmina Jabłonna. Wraz z wnioskiem przedłożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego. Po analizie przedłożonej dokumentacji stwierdzono, że nie odpowiada ona warunkom zawartym w ustawie z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm., dalej jako Prawo budowlane). W związku z powyższym Starosta Legionowski postanowieniem z dnia 4 września 2009r. znak WA.L.7351-290/09 nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna dotyczącego Dąbrowy Chotomowskiej i części wsi Chotomów, uchwalonego przez Radę Gminy Jabłonna nr L/442/2006 dnia 22 marca 2006r. (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 95 poz. 3153 z dnia 23 maja 2006r.), który zgodnie z §26 ust. 1 pkt 6a dopuszcza wyłącznie zabudowę wolnostojącą, z maksymalnie jednym budynkiem na działce budowlanej, w terminie czternastu dni od daty doręczenia postanowienia z pouczeniem, iż nieusunięcie w/w nieprawidłowości w zakreślonym terminie spowoduje odmowę zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę. Do dnia 23 września 2009r. inwestor nie usunął wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości, co uniemożliwiło zatwierdzenie projektu i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podniósł, że przedmiotowa inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki inwestorów położone są na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna dotyczącego obszaru wsi Dąbrowa Chotomowska i części wsi Chotomów, symbolem B3.10 MNr. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem B3.10MNr plan ustala parametry zabudowy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu z dopuszczeniem wyłącznie zabudowy wolnostojącej z maksymalnie jednym budynkiem na działce budowlanej (§26 ust. 1 pkt 6a). Ponadto dla terenów MNr określone w §4 ust. 8 ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, wymagają aby wielkość nowo wydzielonych działek miała minimalnie 1500m² z tolerancją minus 10%. Zgodnie z ust. 8 pkt 4 lit. c ustalono zakaz lokalizowania zabudowy na działkach mniejszych niż określone w planie o ile nie zostały wydzielone i nie uzyskały statusu działek budowlanych przed wejściem planu w życie, lub nie zostały wydzielone na podstawie prawomocnej decyzji podziałowej. Podział nieruchomości, w wyniku którego wydzielono działki 35/14 (140m²), 36/13 (777m²), 37/12 (438m²) i 39/12 (834m²) został zatwierdzony decyzją nr GGN.74300/04/03/07 z dla 21 maja 2007r. wydaną Wójta Gminy Jabłonna, ze wskazaniem scalenia w jedną działkę budowlaną nr 211 o powierzchni 0,2189 ha. Powyższe działki gruntu zostały więc wydzielone i uzyskały status działki budowlanej po wejściu w życie wyżej opisanego planu miejscowego. W przedłożonym do zatwierdzenia planie żadna z wymienionych działek nie ma normatywnej powierzchni wynikającej z planu miejscowego tj. 1500m². Teren wydzielony (nazywany przez autora projektu rzeczywistym) w przedłożonym do zatwierdzenia zagospodarowania na nieruchomości składającej się z kilku działek nie stanowi działki budowlanej, a teren którego dotyczy projekt zagospodarowania nie spełnia wymogów określonych w planie miejscowym. W związku z faktem, iż żadna z odrębnych działek stanowiących własność inwestora nie spełnia warunków, które pozwalają uznać ją za samodzielną działkę budowlaną, zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p."), inwestor zobowiązany był przedłożyć projekt zagospodarowania terenu obejmujący całą nieruchomość składającą się z czterech działek ewidencyjnych, których łączna wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi konieczne do realizacji obiektów budowlanych. Teren w/w nieruchomości stanowiącej własność inwestora w chwili obecnej jest już zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz zabudową gospodarczą, co jest udokumentowane na załączonej aktualnej mapie do celów projektowych, a tym samym uniemożliwia sporządzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu budowlanego z zachowaniem wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów Wojewoda Mazowiecki decyzją nr 15/2010 z dnia 26 stycznia 2010r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że w wyniku dokonania sprawdzenia przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowanego budynku mieszkalnego stwierdzono niezgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wypełniała dyspozycję art. 35 ust 1 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i A. Z. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 26 stycznia 2010 r. Skarżący podnieśli, że wymagany od nich warunek, aby działka budowlana miała powierzchnię nie mniejszą niż 1500m² dotyczy wyłącznie działek nowo wydzielonych powstałych w wyniku scalania lub podziału nieruchomości skutkiem czego nie dotyczy on skarżących. Przywołanie przez organ przepisu §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ocenie skarżących było wadliwe, bowiem ochrona odległości przewidziana tym przepisem dotyczy jedynie relacji do granic nieruchomości gruntowych znajdujących się w posiadaniu różnych osób. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że ich zdaniem fakt, że powierzchnia ziemska podzielona jest na dwie lub więcej działek ewidencyjnych pozostaje bez znaczenia przy wydawaniu pozwolenia na budowę, jeśli dysponentem tej powierzchni pozostaje ten sam podmiot. Skarżący podnieśli ponadto, że nie są zobowiązani do przeprowadzenia procesu scalania działek. Ponadto na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje ich zdaniem uzasadnienia, argumentacja oparta na przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego na niego postanowieniem z dnia 4 września 2009 r. i Starosta Legionowski decyzją z dnia 12 października 2009r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, ze postępowanie organu wypełniało dyspozycję art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, a wobec niespełnienia przez inwestorów wymagań wynikających z postanowienia z dnia 4 września 2009r. odmowa wydania decyzji o pozwoleniu na budowę była zgodna z prawem. Sąd uznał za trafne - w świetle załączonych dokumentów - ustalenia organów co do niezgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji przytaczając treść planu z dnia 22 marca 2006 r. dotyczącego obszaru wsi Dąbrowa Chotomowska uznał za trafne ustalenia organów, że żadna z działek inwestora ze względu na ich powierzchnię wynoszącą: działka 35/14 (140 m²) , działka 36/13 (777 m²), działka 37/12 (438 m²) i działka 39/12 (834 m²), nie spełnia powołanych wyżej warunków ustalonych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że działki te zostały wydzielone i uzyskały status działek budowlanych ze wskazaniem ich scalenia, na podstawie decyzji Wójta Gminy Jabłonna z dnia 21 maja 2007 r. tj. już po wejściu w życie planu, co również nie spełnia zawartych w nim przytoczonych wyżej ustaleń. Nadto Sąd wskazał, że z projektu zagospodarowania sporządzonego na omawianą inwestycję wynika, że w granicach tego opracowania znajduje się już budynek mieszkalny. Jednocześnie projektowany budynek zlokalizowany na działkach nr ewid. 37/12 i 39/12, usytuowany został w granicy z działką nr ewid. 36/13, co stanowi kolejne naruszenie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie odległości budynków od granic z sąsiednią działką. Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji na terenie objętym planowaną inwestycją nie zostały zachowane organ zasadnie odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. i A. Z. reprezentowani przez radcę prawnego E. K. – K.. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: - art. 64 § 1 Konstytucji RP i art. 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez naruszenia zasady ochrony prawa własności i wynikającej z niej zasady swobody budowlanej, - art. 64 § 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności w drodze aktu prawa miejscowego, - art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej jako "k.c.") poprzez wadliwe zdefiniowanie pojęcia działki budowlanej, - art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez przekroczenie przez organ architektoniczno - budowlany kompetencji w zakresie oceny projektu budowlanego. Wobec wskazanych zarzutów pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie bądź zmianę zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżących podniósł, że obowiązujące przepisy ustawy Prawo budowlane opierają się na założeniu wolności budowlanej wyrażonej w treści art. 4 tej ustawy. Nadrzędną rolę powyższej zasady wzmacnia wiele innych regulacji prawnych, zawartych w przepisach ustawy zasadniczej czy też aktów prawnych niższej rangi. Pełnomocnik skarżących podniósł, że Konstytucja jako podstawową zasadę państwa praworządnego wymienia prawo własności, którego istotnym elementem jest możliwość korzystania z nieruchomości i dopuszczalność jej zabudowy. Wyznacznikiem granic swobody i ochrony prawa własności jest rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690). Zdaniem skarżących z tego więc względu, wymogi wprost z niego wynikające winna respektować każda nowo projektowana inwestycja. Rangi takiej, żadne przepisy prawa ani orzecznictwo sądów administracyjnych, nie nadają natomiast miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik skarżących zaznaczył, iż obowiązujące przepisy prawa zawierają wiele przykładów potwierdzających tezę stawianą przez skarżących. Już z tych względów w ocenie skarżących uchwałę Radę Gminy Jabłonna nr L/442/2006 z dnia 22 marca 2006 r., w zakresie, w jakim ogranicza ono prawa właścicieli do lokalizowania inwestycji na działkach mniejszych niż wskazane w treści § 4, uznać można za nieważną z mocy prawa. Stanowiący ją organ, nie miał kompetencji do ograniczania praw właścicieli do zabudowy, czym dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego. Wprowadzenie nakazu odnośnie wielkości nowotworzonych działek nie znajduje ustawowej podstawy prawnej, a przez to narusza konstytucyjną zasadę wyrażoną w treści art. 64. Zdaniem skarżących przedłożony przez nich projekt zagospodarowania działki nie uchybia wyżej wskazanym przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka budowlana przeznaczona przez skarżących pod inwestycję, spełnia warunki obszarowe, czego gwarantem jest przygotowujący jego treść projektant. Pełnomocnik skarżących podniósł, że na gruncie Prawa budowlanego, pojęcie działki budowlanej należy rozpatrywać w kontekście cywilistycznego terminu nieruchomości gruntowej. W konsekwencji tego, zgodnie z treścią art. 46 § 1 k.c., działka budowlana, to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Podkreślił, że obowiązujące przepisy nie tworzą również żadnego rygoru, ażeby działka budowlana znajdowała dokładne pokrycie z działką ewidencyjną. Nie kształtują też żadnych norm prawnych odnośnie ich wielkości lub lokalizacji. Jedyne ograniczenia tak zdefiniowanej działki budowlanej wynikają wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Określają one strefę oddziaływania budynku i udzielają gwarancji poszanowania praw osób trzecich, wyznaczając minimalne odległości, jakie budynek winien zachowywać w odniesieniu do granic nieruchomości. Warunki odnośnie konieczności zachowania powyższych odległości nie dotyczą jednak wewnętrznych linii granicznych działek wchodzących w skład tej samej nieruchomości, co do których prawa własności służą tej samej osobie. W takim przypadku podmiot ten nie naruszy norm regulujących ochronę interesu, jeżeli zdecyduje się zrealizować inwestycję przebiegającą przez teren wszystkich działek, którymi dysponuje. Istotne jest jedynie, ażeby zachował odległości w relacji do granic terenu. Pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę, że działki budowlanej nie stanowi cały obszar nieruchomości skupionej w rękach jednego właściciela. Dopiero wyodrębnienie przez projektanta fragmentu tejże nieruchomości, statuuje ją jako działka budowlana. Zdaniem skarżących organ architektoniczny przekroczył kompetencje wynikające z treści art. 35 ustawy Prawo budowlane. Rzeczą organu przy rozpoznawaniu wniosku skarżących było sprawdzenie, czy planowana inwestycja na wskazanych przez inwestora działkach ewidencyjnych stanowiących jedną działkę budowlaną jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Badanie organu winno sprowadzać się jednak do ustalenia przykładowo takich faktów jak to, czy został zachowany wskaźnik intensywności zabudowy oraz czy zachowana został minimalna powierzchnia biologicznie czynna terenu. Obszar nieruchomości, jaką dysponują skarżący wynosi łącznie ponad 2000 m², a przeznaczona pod inwestycję działka budowlana spełnia kryteria 1500 m². Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie występują, należało ograniczyć się do rozważenia zarzutów podstaw kasacyjnych. Podstawy na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast art. 174 pkt 2 przewiduje naruszenie przepisów postępowania, które może się wyrażać w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie wskazuje jedynie na naruszenie przepisów prawa materialnego. Natomiast brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania musi oznaczać, iż ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stan faktyczny nie został skutecznie podważony. Przypomnienia w pierwszej kolejności wymaga fakt, że przedmiotem postępowania administracyjnego była odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi na terenie działek nr ewid. 35/14, 36/13, 37/12 i 39/12. Podstawą prawną do wydania kwestionowanej przed sądem administracyjnym decyzji stał się przepis art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, nadto stosownie do pkt 2 organ bada także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zatem stwierdzić należy, iż ustalenia dokonane przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, które poprzedzają zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w zakresie, w jakim dotyczą zgodności z warunkami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należą do sfery ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie organy wywiązując się z obowiązku nałożonego w/w przepisem dokonały porównania złożonego projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Jabłonna, dotyczących terenu obszaru wsi Dąbrowa Chotomowska uchwalonego Uchwałą Nr L/442/2006 Rady Gminy Jabłonna z dnia 22 marca 2006 r. i uznały, że planowana inwestycja jest niezgodna ze wskazanym aktem prawa miejscowego, a konkretnie z zapisami planu odnoszącymi się do tego, iż na terenie oznaczonym symbolem B3.10MNr (na którym znajdują się przedmiotowe nieruchomości) minimalna wielkość działek powinna wynosić 1500 m² (z tolerancją minus 10%), ustalającymi zakaz zabudowy na działkach mniejszych niż 1500 m², o ile nie zostały wydzielone i nie uzyskały statusu działek budowlanych przed wejściem planu w życie, lub nie zostały wydzielone na podstawie prawomocnej decyzji podziałowej oraz dopuszczającymi wyłącznie zabudowę wolnostojącą, z maksymalnie jednym budynkiem na działce budowlanej. Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Taka sytuacja miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy, bowiem organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 4 września 2009 r. wezwał inwestorów do wykonania projektu zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Jabłonna. Ocenie może podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest zatem jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Istotnym jest to, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie nie była ocena legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu jednostki samorządu terytorialnego, lecz jedynie zgodność zamierzonej inwestycji z zapisami tego planu. Nadto, należy zgodzić się z poglądem, że to ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności, a plan jest aktem wykonującym ustawę (patrz: red. Zygmunt Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C. H. Beck 2006, s. 61). Co do zasady kompetencja planistyczna gminy pozostaje w zgodzie z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz nie pozostaje w sprzeczności z kodeksową regulacją instytucji własności zawartą w art. 140 kodeksu cywilnego. W tym miejscu wskazać należy, iż powyższa kwestia mogłaby być przedmiotem oceny w postępowaniu w sprawie z wniosku o stwierdzenie nieważności Uchwały Rady Gminy Jabłonna nr L/442/2006 z dnia 22 marca 2006 r. W tej sytuacji twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że wprowadzenie nakazu odnośnie wielkości nowotworzonych działek nie znajduje ustawowej podstawy prawnej, a przez to narusza konstytucyjną zasadę wyrażoną w treści art. 64 Konstytucji RP nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Z tych przyczyn w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie błędny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 35 Prawa budowlanego, gdyż organy nie przekroczyły kompetencji wynikającej z tego przepisu, którego treść w bezpośrednim rozumieniu nie nastręcza problemów interpretacyjnych, określa w sposób jasny i konkretny (bez potrzeby sięgania po pozajęzykowe dyrektywy interpretacyjne) obowiązek organu dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. A w przypadku, gdy ta ocena wypadnie negatywnie, jak w tym przypadku, nie ma podstaw do wydania pozytywnej decyzji. Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 4 Prawo budowlane wskazać należy, iż jest to ogólna zasada wolności budowlanej, przysługująca każdemu kto dysponują nieruchomością gruntową na cele budowlane, ale pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zatem uznać należy, iż prawo zabudowy nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie tej zasady musi znajdować oparcie w ustawie, a zwłaszcza w przepisach prawa budowlanego, i tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie ograniczenie to znajduje oparcie w art. 35 ust. 1 pkt 1, który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami, powodujący niemożność jego realizacji na danym terenie, o którym mówi przepis art. 4 Prawa budowlanego, to w stanie faktycznym tej sprawy, ograniczenia wykonywania prawa własności i wolności inwestycyjnej wynikające z przepisów prawa miejscowego, z określenia zasad zagospodarowania i przeznaczenia tego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 22 marca 2006 r. Uchwałą Rady Gminy Jabłonna. Nie jest też uzasadnione twierdzenie skargi kasacyjnej, iż projekt zagospodarowania nieruchomości można uznać za zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można podzielić stanowiska skarżących, iż zgodnie z treścią art. 46 § 1 k.c. działka budowlana to część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności. Ustawodawca przepisem tym zdefiniował bowiem pojęcie nieruchomości. Pojęcie "nieruchomości" należy więc odnieść do części terenu objętego planistycznym określeniem przeznaczenia, która to część wyodrębniona jest z danego terenu granicami ustalanymi przez pryzmat przysługiwania do tej części terenu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego temu samemu podmiotowi. Natomiast problem rozumienia pojęcia "działki budowlanej", objętej inwestycją winien być postrzegany, zgodnie z treścią art. 2 pkt 12 u.p.z.p. W świetle przepisu art. 2 pkt 12 ustawy przez "działkę budowlaną" należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 411/09, LEX Nr 597579). Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd zaprezentowany w/w orzeczeniu, że "nieruchomość gruntowa" i "działka gruntu" są zwrotami szerszymi niż "działka budowlana, która jest kwalifikowaną "nieruchomością gruntową" lub "działką gruntu", bo spełniającą określone kryteria. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcy nie przedstawili żadnych dowodów potwierdzających, iż są współwłaścicielami lub właścicielami działek budowlanych na których ma być realizowana inwestycja, wyciąg z Księgi Wieczystej, że jest to jedna nieruchomość. Tym samym, nie do przyjęcia jest twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "działki budowlanej nie stanowi cały obszar nieruchomości skupionej w rękach jednego właściciela, lecz dopiero wyodrębnienie przez projektanta fragmentu nieruchomości, statuuje ją jako działkę budowlaną". Takie przyjęcie rozumienia działki budowlanej byłoby dowolne, gdyż np. w projekcie inwestor by sam wyznaczał na części działek ewidencyjnych obszar zagospodarowania, tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie ( k.19 akt Sądu I instancji). Można by przyjąć, iż wszystkie działki ewidencyjne wymienione we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę stanowią obszar inwestycyjny i wtedy spełniają warunki powierzchniowe o których wspomina plan zagospodarowania przestrzennego (ponad 1500 m 2 ), jednakże inicjatywa w tym zakresie powinna należeć do wnioskodawcy. W takim przypadku stanowisko Sądu I instancji byłoby nietrafne odnośnie odległości od działek sąsiednich i tym zakresie można przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, oczywiście jeżeli będą spełnione pozostałe warunki wymienione w planie zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie nie są one spełnione, gdyż działki nr 37/12 i 39/12 są zabudowane budynkiem mieszkalnym a więc nowa inwestycja byłaby sprzeczna z § 26 ust. 1 pkt 6a planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż na działce budowlanej może być wyłącznie jeden budynek. Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.